重塑公共財政框架下的義務教育財政管理體制

崔景華

摘要:我國是成功實施財政分權化的國家之一。據統計,大約70%的公共支出發生在地方，即省、市、縣、鄉；其中55%以上的支出是在市、縣、鄉里發生。我國地方政府承擔了大部分公共事業支出，而這種分權化的財政管理體制其成效也是十分顯著的。在這種背景下，作為公共財政框架部分之一的義務教育也實行了分權化管理，義務甚至教育辦學的責任落在了以縣、鄉為主的地方政府身上。而我國龐大的義務教育事業由縣、鄉村脆弱的財力來承擔，可謂“杯水車薪”。一些農村地區和貧困山區學齡兒童無學可上，無書可讀等現象屢見不鮮。可見過度分權化的義務教育財政管理體制是制約當今中國義務教育發展的癥結所在。

關鍵詞:公共財政; 義務教育;財政管理體制

一、 義務教育及其財政管理體制現狀

（一） 我國現階段義務教育規模狀況

在我國人口眾多，義務教育規模巨大，加之學校的地區布局也不盡合理，“條塊分割”狀況嚴重。而長期以來又片面追求“大而全，小而全”的辦學模式下，幾乎是“村村有小學”、“鄉鄉有中學”。僅以1998年為例，全國小學生人數為1.4億，普通初中生人數約0.54億，而這將近2億的中小學人口，縣鎮及鄉、村就承擔了1.7億左右，其所占比重為85%（表一、表二），教師人數達900萬之多。受義務教育的人口很大一部分集中在農村，造成了農村義務教育任務過重的嚴峻局面。

（二）義務教育財政管理體制

如上所述，我國教育規模龐大，應受教育人口眾多是中央把義務教育事權分配給地方政府的重要原因之一。按照1986年通過的《義務教育法》規定，我國實行“地方負責、分級管理”的義務教育體制，實施“重心下移”的教育發展戰略，即在中央政府統一領導下，由地方各級政府負責，按省、縣、鄉分級管理，各級教育主管部門在本級政府領導下，具體組織、管理本行政區域內實施義務教育工作。在此基礎上，中央和省政府制定公用經費、人員經費標準；地方各級人民政府負責籌措本級義務教育事業費和基本建設投資；中央和地方政府視具體情況，對經濟困難地區和少數民族聚居地區給予適當補助。這種分權化的教育財政管理體制明確了各地方政府的職責，突出了因地制宜的辦學模式，但與此同時也加重了以縣鄉為主的各級地方政府的財政負擔。

二、 問題及原因分析

（一）地方政府事權與財權嚴重不平衡，是我國義務教育分權化財政管理體制中存在的最主要問題。

在分權化的義務教育財政管理體制下，地方政府承擔了義務教育的主要責任，而在地方政府中責任又層層下推，在農村推到了鄉級政府。縣、鄉一級財政是義務教育的主要承擔者和經費投入主體。據統計，現階段70%的公共教育支出是由縣、鄉/鎮承擔的，提供教育服務是其最主要的一項職責。從全國平均指標來看，一個縣要把25%的支出用于教育①。但在財力分配上，我國與多數國家一樣，上級政府（中央、省）集中了大部分收入。我國現行的分稅制財政體制，強調中央政府的需要，政策的實施結果使得中央政府的財政收入不斷增加而地方政府財政收入比重卻不斷下降。中央和省級政府掌握了主要財力，但不承擔義務教育的財政責任；縣、鄉政府財力薄弱，卻承擔舉辦義務教育的籌資重任是義務教育舉辦責任與財力不對稱問題的主要體現。

（二）轉移支付制度不完善，義務教育資金無法得到及時補充。

在各級政府間義務教育的舉辦責任和財力分配不對稱的情況下，解決辦法只能是實行財政轉移支付。財政轉移支付是政府間的財政資源轉移，主要是上級政府對下級政府的轉移。我國義務教育的財政轉移支付制度主要包括：中央政府的“國家貧困地區義務教育工程”專款、“義務教育危房改造工程”專款等，轉移支付總額約占義務教育總支出的1%左右。省、地兩級政府的義務教育專款撥款全國各地不盡相同，但總量均不大。雖然2001年我國義務教育財政體制有了很大的調整，實行了以縣為主的體制，但落后地區縣級政府同樣財力薄弱，無法承擔義務教育的巨大經費需求。這種調整沒有解決落后地區義務教育的財政問題。

（三）地方政府義務教育預算體制不健全，預算約束力軟化。

由于分權化的義務教育財政管理體制，造成了各地方政府預算口徑不統一，預算體制不健全。義務教育資金在編制、撥付、使用時的硬預算特征沒有得到真正體現，且預算外資金所占比重增大。其一，農村義務教育經費沒有獨立的預算科目，再分配等級偏低，預算資金編制初期就留有較大缺口，不能滿足義務教育的基本需求，多數靠學校和學生自籌解決。其二，教育預算資金在撥付、調度、使用中性質易變，地方教育部門挪用學校經費，人員經費擠占公用經費的現象時有發生，預算約束力軟化。其三，教育預算資金使用效益低，缺乏過硬的考核評估機制。重投入數量、輕產出效益是現行義務教育資金分配約束不力的重要表現。

(四)稅收政策不完善，義務教育缺乏穩定的經費來源和投資激勵機制。

一方面，現行的分稅制財政管理體制，使得農村地區無法獲得穩定的稅收收入。究其原因是因為農村地區尤其是中西部農村地區，居民收入水平低，可支配財產少，營業稅、個人所得稅、房產稅等地方稅源貧乏所致。為了解決義務教育經費的巨大需求，地方政府只能將負擔攤派到農民和學生身上。另一方面，現行稅制中的相關稅種的稅收優惠措施，在形式和種類上比較單一，無法貫徹政府促進教育發展的意圖，缺少應有的系統性與前瞻性，費用扣除的標準偏低；稅收優惠的適用與受益范圍比較窄，主要體現在個人所得稅制和企業所得稅制中，制約了稅收優惠措施對鼓勵社會投資辦學的激勵作用的充分發揮。

三、 完善我國過度分權化的義務教育財政體制的基本思路與建議

調整和完善分權化的義務教育財政體制，必須重新確定各級政府的職責，本著事權與財權相對稱的基本原則，盡快建立各級政府分攤義務教育成本的投入機制，確保各地區義務教育的協調、穩定發展。

（一） 突出中央和省、縣、鄉地方政府法定責任，確立以省為主的義務教育責任機制，加大中央的宏觀調控力度。

1、 確立以省為主的義務教育責任機制。出于我國義務教育事業過于龐大，而經費不足等問題的考慮，義務教育的主要責任要落實在省級政府上，讓省級政府依照各省情況制定各種義務教育事業方案和籌資計劃，承擔主要辦學責任，然后再層層落實到各縣、鄉有關部門。

2. 提高中央政府在義務教育中的宏觀調控力度，協調各地區教育均衡發展。中央政府要在宏觀上把握各地區間教育資源配置不公與機會不均等問題，經濟發達，教育經費充足地區中央少給或不給予投入，由省以下（不包括省在內）政府財力自行解決；而中央投入重點放在欠發達地區和西部貧困地區，對于這種地區，中央要對其義務教育全面介入，保證這一地區義務教育投入達到全國平均水平。從而建立和規范財政轉移支付制度，充裕地方政府的財政收入。

（二） 合理劃分各級政府義務教育投入比例。

在明確了各級政府之間的事權以后，按其事權大小，劃分其應承擔的教育經費投入比例是至關重要的。要打破現行的教育財政體制，把只局限于本縣負擔本縣解決的教育體制改為各級政府共同負責的體制。因此，義務教育經費從全國平均值來看應在中央、省、市、縣四級政府中按4：3：2：1的比例分攤。具體說，中央財政負責“教職工基本工資”發放工作；省財政負責“教職工的地方津貼”；市、縣級財政共同負擔日常開支等“公用經費”；大型校舍建筑和危房改造等項基金需求，主要通過中央和省級財政轉移支付解決。

（三）完善教育財政預算管理體制，提高教育經費的使用效益。

提高教育預算分配級次，把原來屬于社會文教費級次的教育預算單獨列示，形成專門的國家教育預算管理體制，將教育經費由國家預算中的第二次分配升格為第一次分配，同時擴大行政部門在各自教育預算編制上的權限，按各地方實際情況，編制預算報告，由各級教育部門支配教育經費的分配權和管理權，促進教育財權與事權的統一。實行教育預算單列后，教育部門應加強對生均教育成本和教育經費需求總量的測算，注重教育中的“投入產出率”，使教育預算的編制和分配更加科學化、公開化和民主化。

（四）確保義務教育經費來源的主渠道，拓寬新的經費來源形式。

1、保障義務教育經費主要來源。原有的用地方教育費附加和教育籌資等稅費來資助教育的方式，來源不穩定、數額有限，而且無法做到專款專用，加之農村稅費改革更是加劇了教育經費的短缺。所以，政府應選擇新的經費渠道來解決經費短缺問題。這方面可借鑒國外的一些做法，如美國，將各州的財產稅作為教育經費的主要來源，因為此種稅稅基穩定豐富，稅收來源不會因為經濟的波動而有較大的起伏，保證教育經費的穩定和充裕。

2、開拓新的經費來源形式。可借助我國現今博彩業蓬勃發展的大好形勢，發行教育彩票，這既是博彩業品種的創新，又是在國家教育投入不足而財政壓力較大背景下，拓寬教育投入渠道，滿足教育事業發展的一條重要思路。

（五）補充和完善政府對義務教育的補貼方式。

大力支持公共財政以外的社會各界力量介入義務教育領域，使得不論是發達地區還是貧困地區，學齡兒童都有平等的機會上學念書。在教育成本補償問題上政府應起積極作用，從政府教育經費中取一定比例的資金來設立專項基金，而后以“家庭助學金”或“教育憑單”的形式發放給應受此福利的家庭和學生，用此款家庭可對私人提供的教育服務付款。

注釋：①教育部2000年發布的數據中引用。

②中國駐日本大使館教育處.日本的義務教育經費國庫負擔制度.國外教育調研，2000（7）

[參考文獻]

⑴童 珂. 重塑農村義務教育投入機制問題研究. 財政研究，2003，（2）

⑵封北麟. “稅費”改革后的農村義務教育投入保障機制. 當代財經，2003，（4）

⑶吳春山.義務教育財政轉移支付制度研究. 中國財政信息資料. 2003，（3.）

⑷曲恒昌 曾曉東. 西方教育經濟學研究. 北京師范大學出版社.

⑸賈 康.財政教育投入及其管理研究. 中國財政經濟出版社.