發展黨內民主的嘗試

王克群

在湖北省羅田縣沿襲了47年的縣委常委會，被羅田縣委在改革中大膽取消了，取而代之的是由縣黨代表大會直接選出的全委會，它作為黨代會的常設機構，領導黨的日常工作。羅田縣委的這一改革，使縣委書記集大權于一身、常委會是縣委權力中心成為往事。縣委書記辦公會也成為議事協調會議，沒有決策權。2003年2月，羅田縣被湖北省委列為全省黨代會常任制試點的兩個縣市之一，實行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會年會制、委員制、重大事項表決制、評議制。這對于加強和改善黨的領導，發展黨內民主，具有開拓性意義。

黨代會年會制

羅田縣黨代會由改革前的5年召開一次，改為1年召開1次。黨代會期間確定表決的重大事項，由代表進行表決。

馬克思、恩格斯創立的共產主義者同盟，就確認黨的代表大會是黨的惟一的最高權力機構，共產主義者同盟代表大會每年召開一次會議。俄共奪取政權后，根據列寧的倡議，俄共（布）決定每年召開一次黨代會，實行黨代會常任制，行使黨的最高權力機構的職能。后來由于戰爭的需要，黨代會常任制沒有實踐下去。中共從黨的“一大”到“六大”，基本堅持了黨代會年會制，這也是“二大”到“六大”的黨章中明文規定的。后來，由于革命戰爭等原因，從黨的“六大”到“七大”，其間相隔了17年。

1945年6月，七大黨章規定全國代表大會每三年召開一次，但由于特殊的戰爭和其他因素的影響，這一制度未能堅持，直到1956年9月才召開黨的八大，兩次大會之間相隔11年之久。鄧小平認為：“這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點。”針對這一問題，黨的八大首次提出了黨的代表大會實行常任制，并載入了黨章，規定黨的全國代表大會每屆任期五年，每年召開一次會議，同時對省級和地方黨的代表大會常任制也作了相關的規定。但在1958年召開八大第二次會議后，代表大會就沒有按照原定制度如期召開過。1969年4月，黨的九大通過的黨章不僅取消了黨的代表大會常任制，還把黨的代表大會改為每五年召開一次。除黨的九大到十大、十大到十一大相隔四年外，相隔五年召開一次全國代表大會的規定，基本沿用至今。透過黨的代表大會制度的發展脈絡，再對照黨內民主的發展歷程，我們就可以得出這樣的結論：什么時候黨內民主氣氛濃厚，黨的代表大會制度就能夠得到很好的尊重，并能發揮其應有的作用；什么時候黨的代表大會制度得不到嚴格遵守，甚至遭到嚴重破壞，黨內政治生活就不能正常進行，黨內民主和黨的事業就會受到損害。黨的十一屆三中會以來，黨的代表大會制度得到了不斷的完善，黨內民主也隨之得到了一定程度的發展。特別是進入新世紀后，我們黨對自身所處的歷史方位有了準確的判斷，對國際共產主義運動的新經驗、新教訓有了深刻的認識，對當代世界政治文明成果有了更加全面的把握，對于發展黨內民主與黨的建設之間的關系也有了全新的感悟。所以，黨的十六大明確提出“黨內民主是黨的生命”的科學命題，并要求：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”這表明我們黨深化了對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的認識，抓住了黨的代表大會與黨內民主之間的本質聯系和發展黨內民主的關鍵性因素，這對于推進政治體制改革、建設中國特色社會主義政治文明具有重要的意義。

全委會作為常設機構，領導黨的日常工作

羅田縣黨的領導體制，在改革前常委會主持日常工作。改革后實行縣委委員制，全委會作為黨代會的常設機構，領導黨的日常工作。涉及全縣政治、經濟、文化和社會生活中的重大事項和干部任免等，由全委會表決，全委會每月召開一到兩次會議。

在一些地方，黨委決策往往是一把手決策，民主集中制形同虛設，監督機制也不健全，導致“一把手”的畸形行為。近年來查處的“一把手”利用職權賣官鬻爵、利用財物管理權侵吞國家資財、利用重大工程項目審批權謀取私利的例子不勝枚舉。改革前，羅田縣委常委11個人，書記、副書記，加上組織部長就占了6票，即使其余5票都反對，這6票也過了半數。因此，書記辦公會通過的事情，常委會百分之百能通過。而改革后就完全不同了，重大事項必須通過全委會票決。全委會成員人數遠遠超過常委會人數，書記、副書記只占6票，遠遠沒過半數。這就有效避免了“一把手”的絕對權力。比如說干部任用問題，現在找縣委書記的人少了，因為書記只有一票的權力。決策權的人數比以往增多了，在一定程度上減弱了個人職務對決策結果的影響，使人才選用、重大決策等方面更科學，更規范，更民主。

早在40多年前，為了克服黨的代表大會不能經常開會的缺陷，并把黨的民主生活提高到一個新水平，毛澤東于1956年4月28日在中央政治局擴大會議上，首次提出了黨的代表大會實行“常任代表制度”的設想。同年9月，鄧小平在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中，正式提出“把黨的全國的、省一級的和縣一級代表大會，都改作常任制”，并在八大修改通過的黨章中，對此作了明確的規定。他認為，代表大會實行常任制的最大好處“是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次從新選舉代表的原有制度所難以達到的”。從鄧小平的觀點中可以看出，黨的各級代表大會實行常任制后，一方面，“黨的中央、省、縣委員會每年必須向代表大會報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問”，從而實現了黨的代表大會對它選舉的黨的委員會的及時監督；另一方面，“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會上，就有了更大的代表性”，就解決了充分發揚和發展黨內民主的問題；再者，“在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作”。因此，鄧小平相信“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展”。這些思想的提出，盡管已經過去近半個世紀，但這對于當前黨的代表大會制度的完善，仍然具有重大的指導意義。

實行黨代表直選制

蔡德坤原是黃岡市民政局局長，2003年6月，黃岡市委派他到羅田縣擔任縣委書記。蔡德坤上任的時間，離縣委班子換屆僅有5個月，而此次換屆與以往大不一樣。2003年2月，羅田縣被湖北省委定為全省黨代會常任制試點縣之一，將實行6種制度：黨代表直選制、黨代表大會年會制、黨代表常任制、縣委委員制、重大事項表決制、評議制。作為交流干部，蔡德坤當時最大的擔心，是自己能否得到大家的信任，能否高票當選。

選舉日，蔡德坤早早來到選舉會場，與其他12名候選人一起抽簽，確定了競選演講順序。輪到蔡德坤時，他脫開了原來準備好的稿子：“我以最誠懇的態度接受大家的選擇。”每人演說的時間為5分鐘，蔡德坤講了4分鐘。話音剛落，掌聲四起。最后，公開唱票、計票，他以最高票數當選。

過去，由于種種原因，縣委書記大多由上級任命，這種由上級決定命運的做法，就容易導致領導干部對上負責多，“不怕群眾不滿意，就怕上級不滿意”。羅田縣改革的做法是，如果選不上縣黨代表，就選不上縣委委員；選不上縣委委員，就選不上縣委書記。而縣黨代表實行直選制，黨代表直選的差額，由過去的10%提高到了30%以上。正因如此，包括蔡德坤在內的24名縣級領導干部，都被分配到選舉單位，都要與普通黨員一樣參加競選，過一道道選舉程序。對領導干部來講，如果平時不能兢兢業業工作，不能真心為群眾辦實事，勤政為民，廉潔奉公，就難以贏得大家的信賴，落選也就在所難免。事實也如此，第一選舉單位的黨代表名額是10人，但只有包括蔡德坤在內的8人的贊成票數過半，另有5人的票數未過半數，只產生了8名黨代表。

蔡德坤與普通黨員同臺競選黨代表，是被湖北省委定為全省黨代會常任制試點縣后所面臨的挑戰。盡管充滿壓力，但這種充分體現選舉的廣泛性和參與性，體現黨的制度民主和進步的嘗試，畢竟是提高黨內民主決策水平的亮點。在黨代表直選制面前，打破過去的方式，讓縣委書記和普通黨員共同接受選舉程序的考驗，的確是權力運行機制取得突破性進展的全新嘗試。

十六大黨章第11條明確規定：“黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志。”“充分體現選舉人的意志或意愿”，這是黨內選舉所必須具備的最本質的規定性。選舉在多大程度上體現選舉人的意志，它就有多大程度的真實性、民主性和“合法性”。選舉在本質上是自下而上的運行過程。列寧不止一次地強調，黨內選舉本來就是自下而上的。1921年3月，俄共（布）十大根據列寧的提議，決定實行“工人民主制”，其中就包括：“排斥一切委任制”，“從下到上的一切機關都實行普遍選舉制、報告制和監督制”。

實行評議制

據羅田縣委組織部負責人介紹說，在加強監督方面，羅田縣重點實行評議制，把“兩委”（縣委和縣紀委）“三個黨組”（縣政府黨組、縣人大黨組、縣政協黨組）的工作成效和縣委委員的工作業績評判權交給黨代表。每個委員不僅要向黨代會提交述職報告，還要根據評議結果寫出自查報告，交縣委全委會討論。

代表對委員的評議，分為考核投票和信任投票兩種方式。在縣黨代會年會上，代表對委員的年度工作實行無記名投票，評議結果作為考核委員政績的重要依據。屆中，代表對委員進行一次信任投票，對“不滿意”的票數達到代表總數三分之一以上的委員要責令辭職。對因重大決策失誤、工作失誤、廉潔問題、道德敗壞等原因，在黨員群眾中造成惡劣影響的領導干部，黨代表可以聯名或由代表團提出罷免或撤換要求，縣委按干部管理權限和程序作出處理，必要時提交黨代會審議，由黨代會作出決定。

現在，有的地方確實存在黨內民主生活質量不高，黨員民主權利得不到充分尊重和維護的現象。羅田縣的改革充分考慮到了這點，和“發發資料讀讀書”、“舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”相比，羅田的黨員和黨代表還有了審議權、視察權、評議權、表決權、質詢權、監督權等10多項實實在在的權利。全委會的每個委員，也要在黨代會年會接受黨員代表的評議與監督。羅田縣的做法，就是貫徹十六大精神、推進黨內民主的具體實踐。黨內民主渠道被拓寬，黨員了解和參與黨的決策的渠道更暢通，黨員的各項權利得以充分尊重，這是黨內民主的一個進步。