中國傳統科層制的弊端

安樹彬

科層制是一種合理化和法律化的組織制度，在理想狀態中，它是一種被設計來有效執行公共政策的理性體系或組織結構。為達到這個月標，必須遵循一套特定的規則和程序，有一套清晰的管理鏈(權力等級)，權責通過它自上而下傳遞。科層機構的工作是將政策指導應用到特定的情景中，是一種使政府能夠按照某種同一性和理性原則運作，并便于內部監督和控制的組織方法。

根據韋伯的論述，科層制(即現代官員的特殊運作方式)具有以下特征：1．存在著固定的通過法律或行政規則安排機關權限的原則；2．存在著職務等級和升級的原則；3．以檔案或草案、常設官員、文件班子為基礎；4．以深入的專業培訓為前提；5．官員要投入他的整個勞動力；6.官員職務的執行要以專業化知識為規則。

現代科層制與傳統科層制的最大區別是，現代科層制是社會生活普遍理性化的環境中的一部分，它與理性化的社會價值觀、理性化的企業組織、理性化的法律是相輔相成的。

傳統中國是傳統科層制高度發達的帝國。至少在秦統一全國后就確立了中央集權的封建統治，行政管理體制(三公九卿和郡縣制)具有明顯的科層制特點，以后的各個朝代對此雖有變革和發展，但這套科層化的組織管理體制一直承繼下來，尤其隋唐時期，中國傳統科層制又加進了科舉考試制度，使之更趨完備。

在傳統中國，封建社會延續了兩千余年，期間有許多被我們看作是現代性的某些特征，曾達到很高的水平，最明顯的就是那套完全根據實績而決定進退的傳統科層制。直到 19世紀，這套科層化的管理體制依然還是效率與能力的一個典范。但到了近代，中國逐漸落后于西方，而且遭遇了數千年未有之大變局，面對西方侵略、西學傳播、主要技術革新、工業經濟發展、社會結構的變化和國際范圍之激烈競爭，傳統科層制之不足日益暴露，遠不能適應新形勢，并不斷遭到侵蝕，最終，復雜多變而又嚴酷的現實迫使近代中國政府對傳統科層制進行大刀闊斧的改革，經過清末民初的變革，傳統科層制基本崩潰并初步轉向現代科層制。

大體而論，科層制包括三個門類：其一是官職、官品、官祿的確定；其二是官吏權責的分化；其三是官吏任用的程序。從表面上看，第一點似甚簡單，分類按級規定即可，其實傳統科層體制的設官分職，依等定酬，除須斟酌實際情況、權衡損益外，創制者皆把他或他們的主觀意圖置于其中，例如許多新官職的設置都是為了大權獨攬。再如俸祿制的差別，除依據等第外，重宗室貴族而薄一般官員，重高官而薄小吏，厚京官而薄外放，殆皆成為一般通則。用意所在，是昭然若揭的。

關于官吏權責分化，秦設三公，漢武帝覺得三公權力太大，怕太阿倒持，于是把信心縮小到朝夕共處的內臣。延及光武之世，對宰相崇以虛名，將政事悉委之于尚書，所謂“事歸臺閣，三公論道”而已。到隋唐，中書、門下及尚書三者為相職，明代廢丞相分權六部，清代設軍機處作為皇帝的機要班子。而且在清代，很多情況下官署不止任命一個主管大臣，實行滿漢復職制，從而導致官職職責不清。在內閣有4－6名內閣大學士，軍機大臣的人數在4－8名之間，而六部每部有2個尚書，4個侍郎，這些官員都是堂官，有上書皇帝的權力，互相不存在嚴格的統屬和被統屬關系。如此多頭牽制的局面，必然增加工作的難度。當每個官署有多個主管官員時，他們中間就誰也不愿負責，每個人都力圖把責任推給別人，在中國歷史上，政府歷來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣專權而威脅帝權。出于同樣的目的，清朝的省級地方總督、巡撫、布政使、按察使也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方大權集中于一個官員手中。以上這些可以看出，在管理權責分劃上，國家行政大權愈來愈集中到帝王及其親信手中。官吏權責的分劃，仔細考察起來，無非是專制君主及攬權者們弄權斗法的結果。而這是制約傳統科層制之效率的重要因素。

其三，關于官吏的任用，官吏的選任在傳統科層制中占有極其重要的地位，并且直接影響到官吏的執掌和權責。科舉制是隋唐至明清時期最重要的選拔官吏的制度，經過一千多年的發展而不斷完善，這種通過考試選拔官吏的制度，其初期有助于選拔精英人才和進行有效的政治管理，具有能人政洽的色彩，又因為即使平民身份也可以通過科舉考試求取功名，改變身份等級，晉升官僚階層，這就為國家和社會資源的互動創造了條件，提供了政治上社會流動的可能性，使官僚政治獲得極大彈性，形成具有開放色彩的政治體系，有助于緩和社會緊張局面。但是到了明清，隨著皇權專制思想的發展，科舉制度弊端叢生，考試內容主要是官方認可的講述儒家倫理道德的四書五經，實行八股取士，應考人員只需死記硬背儒家經典及官方指定的注釋，不允許自由：闡釋發揮，考察的僅僅是記誦之學和書寫能力，結果導致選拔的官員，在多數情況下都是呆板、因襲、沒有創造性思維才能的人，再加科舉與教育的結合，幾乎所有中國讀書人都是為了科舉考試，這嚴重束縛了知識分子的思想。

對于科層制不利的是，通過科舉考試的官員缺乏專業知識培訓、行政管理才能和技巧。官員接受的是儒家倫理道德教育，儒家教育的。目標和社會評價標準不是專業人才，而是有文化教養的人。有文化教養的人被打上統治結構和屬于統治階層烙印的教育理想，統治者階層的資格建立在更多的擁有文化品格的基礎上，不是建立在專業知識之上。

除了作為主要選官途徑的科舉制外，清代選官制度的另一重要制度是捐納制度。捐納指賣宵鬻爵，它通常由政府條訂事例，定出價格，公開出售，并成為制度，這就是捐納制、度。清代廣開捐例始于康雍乾三朝。考察清、代捐納制度的全過程，我們會發現，它對晚清社會的政治、經濟、洋務新政所起的促進作用遠遠不及它對中國社會帶來的嚴重危害。捐納制度造成了冗官冗員激增，貪污腐化泛濫，大大敗壞了吏治，是對純粹類型的官僚體制組織方法的一種背叛。

此外，高級文職官員并不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都是經員司胥吏之手處理。官府公文的格式都有復雜的規定，每個官署都有自己單獨的一套簿籍。耐高級官員來說，由于他們在一個職位上最多不過三五年，所以就不可能掌握這些規章制度。結果，他們只能依賴年復一年在此工作的胥吏，這些胥吏的地位很低，他們大都得不到固定薪金，當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發生關系時，后者就要向他們收費以維持生計。由于胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂，百姓深受官府胥吏勒索之苦。從以上可以看出，胥吏制度的弊端也是制約傳統科層制正常運行的重要因素。

以上為傳統科層制的狀況和存在弊端。到了晚清，隨著中國淪為半殖民地半封建社會，這些弊端進一步加深，嚴重制約著中國近代化的發展，同時也制約著自身的有效運轉和向現代科層制的轉化。到了清末，隨著民族危機、社會危機空前加劇，連清朝統治集團，也意識到傳統科層制到了非改不可的地步。