誰在指揮美國軍隊

何奇松

伊拉克戰爭使美國國防部長拉姆斯菲爾德大出風頭，而根據法律承擔軍事指揮協調的參謀長聯席會議主席邁爾斯上將默默無聞。這與１９９１年海灣戰爭有天壤之別。那時國防部長切尼不指揮軍隊，參聯會主席鮑威爾則因直接指揮軍事行動、以快刀斬亂麻的方式速敗伊拉克軍隊而名聲大噪。斗轉星移１２年，兩場戰爭的導演、領銜主演者———國防部長和參聯會主席———的角色來了個１８０°的大轉彎。這到底是怎樣一回事?要說明這一問題，須從美軍指揮體系來解釋，當然也要考慮到國防部長的個性。

陸軍部長與陸軍總司令的一山二虎時代

１７７４年美國獨立后，先后設立了陸軍部和海軍部。按法律規定，陸軍部長和海軍部長分別是總統在陸軍和海軍中的代表，而且兩位部長必須由文官擔任，其本意是防止出現軍人獨裁。但是產生了一個致命的弱點，那就是出身文官的部長對軍事知之不多或對軍事一竅不通，肯定會對軍事行動產生不利影響。第二次美英戰爭(１８１２年—１８１５年)美國飽嘗了其惡果。為協助陸軍部長指揮軍隊，設立了由陸軍部各局頭頭組成的參謀部，實際上對戰爭的指導根本起不上作用。戰爭結束后，美國試圖建立一個集中的指揮體系，１８２１年陸軍部長任命了一位軍官出任陸軍總司令。這樣陸軍部長從參謀部獲得技術方面的建議，同時通過陸軍總司令來指揮軍事行動。理論上，陸軍部長的職權要高于陸軍總司令。但在實踐中產生了問題：陸軍總司令能真正指揮陸軍嗎?如果實施指揮，陸軍部長往哪里擺?這就等于篡奪了“陸軍部長作為總統的指揮代表的職權”。如果不實施指揮，這個職位則形同虛設且顯得累贅多余，其結果給原本集中統一的指揮體系帶來了麻煩。

在沒有戰爭的情況下，縱使陸軍部長與陸軍總司令有摩擦，但問題不大；戰時，如果兩者就指揮權限發生杯葛，相互掣肘，那么軍事行動肯定會受到影響。美國歷史上多次出現這種情況。１８４６年～１８４８年的美墨戰爭，陸軍部長和陸軍總司令各自有一套作戰方案，各自指揮能控制的軍隊，令當時的波爾克總統不知道通過誰來發布命令。這樣拖延了戰爭的進程。部長和總司令的職權不明，也使前線指揮官無所適從，不知道該聽誰的命令。美國內戰初期，北軍往往受此影響，前線指揮官有時在同一時刻收到部長和總司令完全相反的命令，令他們左右為難，結果導致戰事失利。為改變指揮體系的混亂，林肯總統任命格蘭特領以前只有國父華盛頓享有的中將軍銜為總司令，執掌北軍軍事大權，號令三軍，全權指揮軍隊的軍事行動，令陸軍部長負責兵員招募、后勤補給等事務。這一舉措加速了北軍的勝利。

但是，林肯確立的指揮體系，有悖于法律規定，事實上剝奪了陸軍部長的軍事指揮權。格蘭特當總統時，讓其內戰中的搭檔謝爾曼出任陸軍總司令統領陸軍業務，并命陸軍各局都要向謝爾曼報告工作，但遭到國會的猛烈批評，他只好收回成命。陸軍部長和陸軍總司令的職權仍然沒有劃清，這再次影響到此后進行的美西戰爭。

美西戰爭后，陸軍部長魯特認為職責混淆的情況再也不能繼續下去了，該是結束陸軍部長、陸軍總司令以及陸軍各行政、技術、后勤等部門三足鼎立、相互傾軋的時候了，應建立一個決策一元化的中心。他仿照德國總參謀部的樣式來組建陸軍的總參謀部，用陸軍總參謀長取代陸軍總司令。參謀部由作戰軍官控制，為總統和陸軍部長就陸軍的戰略計劃、陸軍的發展等有關事宜提供咨詢，對各部門的工作進行監督，并指導陸軍的訓練。

１９０３年國會通過的《參謀部法》基本上實現了魯特的設想。在第一次世界大戰時陸軍參謀長與遠征軍總司令就軍隊指揮權問題產生了矛盾。這一矛盾在二戰中得到解決。

海軍的情況稍微好些，在指揮權方面上不存在這一問題。自海軍部成立以來，一直是由文職部長在一些職員或委員會的協助下指揮海軍的建設和軍事行動，沒有設立海軍總司令。海軍部各部門單獨運作，并向部長報告工作情況。

參聯會出現了，但國防部也來了

因為沒有一個統一的“國防部”，在戰時總統還充當陸軍和海軍之間的聯絡人。由于海外作戰需要制定聯合作戰計劃，在美西戰爭時，陸軍部長和海軍部長組織了一個由兩軍種各派一名軍官組成的陸海軍委員會。盡管形同虛設，這個委員會具備了美軍參聯會的雛形。二戰中，為便于協調指揮軍事行動，為總統提供軍事咨詢，兩軍種(當時美國空軍還依附于陸軍)的高級指揮官組成了參謀長聯席會議(簡稱參聯會)，陸軍參謀長和海軍作戰部長是當然人選，負責陸軍航空兵的陸軍副參謀長也被包括在內。當時參聯會沒有設立主席，羅斯福總統的私人參謀長萊希海軍上將事實上擔任了這一角色。參聯會負責美軍的整個作戰指揮事宜。陸海軍部長則負責各部的日常工作，協助戰爭動員等工作。

１９４７年國會通過《國家安全法》，成立空軍部，與海陸軍部平級；設立“國家軍事機構”和國防部長一職，國防部長只有少量的工作人員，級別與三軍部長平等，同屬內閣部成員，是“各有一套人馬的三個軍種部的人質”；各軍種之間的關系仍由沒有主席的參聯會進行協商，各軍種部擁有獨立的指揮權。

１９４９年國會又頒布了《國家安全法》，加強國防部長的權力，創立單一的國防部，三個軍種部劃歸其下，不再是內閣部，國防部長通過編制預算來解決軍種的紛爭；參聯會設立主席一職，主席是國防部長和總統的首席軍事顧問，但各軍種還保留“作戰指揮權”和“行政獨立”。１９５８年《國防改組法》使國防部長掌握了作戰指揮權，在財會、科研、后勤等方面均有更大的實權，建立了以國防部長為首的作戰指揮和行政管理兩大系統。１９８６年《國防法》擴大了參聯會主席的權限，包括制定軍事戰略、指導國防預算、作戰及聯合演習計劃等，分享國防部長部分職權，但它仍然是總統和國防部長的軍事顧問，參聯會無權指揮軍隊。由此，美軍的指揮體系最終得以確立。

性格的強勢作用于權力的攫取

由于文職的國防部長一般不懂軍事，戰時往往給予參聯會主席較大的指揮權。但在美國歷史上，國防部長獨攬軍事指揮大權，撇開參聯會赤膊上陣也不少見。這當然與國防部長的性格等有著莫大關系。在古巴導彈危機中因主張“核邊緣戰爭”迫使蘇聯從古巴撤走導彈而被肯尼迪總統評價為“起到挽狂瀾于既倒的作用”的國防部長麥克拉馬拉，出于對共產主義的仇恨以及美國的國家利益的關注，他認為美國應該介入越南事務，力勸約翰遜總統放開“我們在遠東的軍事力量，并以武力改變共產主義政策”。為此他換上軍裝，親自視察南越，殫精竭慮地制定了越南戰爭計劃，還向記者吹噓他的功勞：“自古巴導彈危機以來還沒有花過這么大的功夫來作出一個決定。”而且他夜以繼日地指揮著這場戰爭，把參聯會主席泰勒晾在一邊，幾乎不讓泰勒插手軍隊指揮。美國民眾在電視里經常看到麥克拉馬拉站在地圖前，揮舞著長桿，喋喋不休地說著攻擊了多少目標、空襲效率、敵人的滲透以及死傷人數等等。當美國深陷越南戰爭泥潭時，曾覺得熟諳問題的所有答案和絕對真理、整個世界皆在其股掌之間的麥克拉馬拉，在日益高漲的反戰浪潮下不得不黯然辭職。

二度出任國防部長執掌美軍帥印的拉姆斯菲爾德以“鷹派”核心人物著稱，在伊拉克戰爭中幾乎他一個人指揮軍隊作戰，人們根本看不到現任參聯會主席邁爾斯上將起什么樣的作用。伊拉克戰爭幾乎成了拉姆斯菲爾德和布什總統掌控的戰爭。正當伊拉克戰爭呈現有“越南化”的跡象時，本已承受巨大壓力的拉姆斯菲爾德突然又遭遇虐俘事件，拉姆斯菲爾德是否會如同他的前任麥克拉馬拉那樣在一片反對聲中黯然辭職呢?世人只能拭目以待。

當然，在整個美國軍事指揮體系中，總統是最高軍事首腦。決定戰爭與和平的最后拍板權，在總統手里(原則上還得國會批準)，而不在國防部長手中。再強硬的國防部長也只不過是接過總統的權杖指揮軍隊打仗而已。