國有困難企業改革的難點及對策

霍世昌

國有困難企業改革進展緩慢，劣勢企業難以退出，是陜西國有企業改革中存在的突出問題，也是制約全省工業健康發展的因素之一。為了進一步推進國企改革，促進工業結構優化升級，最近我們對國有困難企業改革改制情況進行了調研。在聽取匯報、現場考察、政策咨詢的基礎上，就如何深化困難企業的改革，建立有生有死，有進有退的良性機制，作了粗淺的理論和政策探討，提出了有關建議和對策。

國有困難企業改革面臨的困難和問題

我省國有企業改革，在省市政府的領導下，取得了明顯的效果。但也有不少企業在改革浪潮中穿新鞋，走老路，改革流于形式，經濟效益每況愈下，處于活不了、死不掉的困境之中，政府頭痛，企業難受，職工難熬，政府與企業之間的矛盾增加，成了影響經濟發展和社會穩定的突出因素。

１、翻牌公司多，改革不到位。相當一批企業由工廠更名為有限責任公司，企業的產權關系、管理體制、運行機制沒有變，法人治理結構被嚴重扭曲，組織結構、決策程序、管理制度、經營方式仍延用工廠制的老一套，不同程度存在著“領導怕失位子，機構怕失權力，下屬怕失依靠，職工怕失身份”的思想。由于行業不同，經營環境不同，市場競爭程度不同，使企業和職工在市場轉型中出現了不同的命運。但有一點是相同的，所有權仍是國家的，職工身份是全民的，工人對政府的依附程度一點也沒有降低。政府具有國有資產出資人代表和社會經濟管理者雙重身份，既要推行減員提效，又要維護社會穩定和市場秩序限制職工下崗，處于兩難境地。全省翻牌公司約占改制企業的７０％左右，其中６０％左右的企業虧損經營。在這些企業中，出現了“兩不找”的職工隊伍。工人不上班，在外面找一份工作，廠里不管不找不問，廠方不開資，工人也不找不問。工廠暫時得到了解脫，工人比在廠里苦熬要好一些，企業與工人相互拖著，工人為了保住國有企業的待遇，不敢脫離企業，但實際上已失去了可靠的雇傭關系，成了為生活奔波的流浪者和對政府不滿的失業人員，不穩定因素在增加。

２、國有資產的運營決策缺乏經營責任約束。從政府層面看，多數政府領導人，只行使國有資產支配權，對決策失誤不承擔責任；從企業層面看，經理人員無職業風險約束，８０％以上的經理是組織任命的。有些企業領導人心里，不是如何搞好企業，而是如何搞好與政府官員的關系。盲目決策，短期行為，內部人控制，隨意在職消費等問題很難避免。即使出現經營失敗，也可易地做“官”，不會斷送前程。公眾對政府和企業經理難以施加有效的約束，問題的實質還是國有企業出資人虛假問題。某縣硫磺廠，原來是盈利企業，廠長頭腦發熱、盲目擴張，舉債上了兩個項目，向不熟悉的行業挺進，因無流動資金，無技術人才，投產之日成了停產之時，結果身敗名裂，全軍覆沒，設備被留守人員變賣維持生活，整個工廠人去樓空，一片凄涼，損失殆盡。

３、依法破產難以推進，國有資產難以優化重組。全省法院系統共受理國企破產案件２１５件，審結１６０件，只占應結案的６３％。從漢中、寶雞情況看，資源枯竭、扭虧無望、負債率已超過１００％的企業，約占企業總數１／３左右，急需進行破產重組，但無法推進。漢中市有７戶企業宣布依法破產，時過６年，至今不能終結法律程序。寶雞市基本未采取破產措施，主要原因：一是債務處理難；二是資產變現難；三是移交企業辦社會難；四是職工安置難。

深化國有困難企業改革的對策與建議

（一）建立有進有退的流動機制，進一步調整和完善所有制結構

黨的十六屆三中全會提出：“股份制是公有制的主要實現形式”。國有企業要大規模地從競爭領域退出。國有企業普遍存在政企不分、所有者缺位、資本金不足、負債率過高、專業化分工水平低、活力和競爭力不強等弊端。從某種意義上講，沒有投資者多元化，就沒有真正的規范化公司和現代企業制度，也就代表不了先進的生產力。從全國看，國有越多、比重越大的地方越落后。我省４１８戶大中型企業中負債率在７５－１００％的有８８戶，１００－１５０％的５２戶，１５０％以上的３５戶。４５％的企業為高負債的困難戶，其中８７戶已資不抵債。中小型企業抗風險能力小，問題更為嚴重。當前的主要問題不在于存在虧損企業，而在于缺乏有生有死的良性退出機制。不良資產風險在國有體制內是轉不掉的，不改沒有出路。國有企業改革要在扶植少數大企業的同時，要把重點放在搞活中小企業上，通過優化結構，確定進退對象，盤活國有資產。建議對產權結構進行如下調整。

１、對國家控制較緊生產公共產品的企業和服務性企業，保留國有模式。如水利、環保等企業都難以盈利，只有國有企業才會從事經營。

２、對關系國家安全和國民經濟命脈及自然壟斷性行業中的企業，采取國有控股模式。如軍工、供水、供電、煤氣、電信、鐵路等企業，要保證國有經濟的主導地位。

３、對競爭性行業中適宜大規模生產經營的企業，進行規范的公司制改造。如大型煤礦、冶金、紡織、石油、設備制造、建材等企業，國有經濟應絕對或相對控股。

４、對行業內競爭程度高，市場需求變化大，產品周期短，難以生存發展的企業和五小企業，應下決心從國有資本中退出。這類企業在我省工業結構中占有較大比例，具有典型的“冰棍”現象。已人老珠黃，毫無風光。今天的“退”和當初的“進”一樣是國民經濟改革發展的需要，是集中國有資產向優勢行業、優勢企業轉移的需要，是防止國有資產繼續流失，解決職工出路，維護社會穩定的需要。“退”也是一種發展，是更高層次的改革和發展。

（二）搞好方案設計，選擇切合實際有效管用的改制方法

對困難企業的改制方法的選擇應因廠而定，一廠一策，靈活多樣。建議采取以下辦法：

ｌ、對翻牌公司進行二次改制。按照政企分開，加強管理，引入競爭，促進發展的思路，深化改革。改制的目標是改變產權性質。用混合所有制取代企業國有獨資的交權形式。改制標準是國有資本退出，職工身份置換，完善公司法人治理結構，構建高度清晰的產權制度。新公司與原有的企業職工解除合同，與離退休人員切斷關系，打破企業吃國家的大鍋飯，員工吃企業的大鍋飯的管理體制，消滅國有企業中的終身制，使企業真正成為自主經營，自負盈虧，自擔風險，自我約束的市場主體。

２、以調整完善產權結構為重點，積極推行股份制。股份制是改革的方向，可選擇以下模式：

（１）國有資本控股模式。將國有獨資公司改變為國有出資人持大股，經營者員工和社會法人參股的有限責任公司。

（２）國有資本參股模式。將國有獨資公司改為經營者持大股，國有法人和社會法人參股的有限責任公司。以上兩種方式可使員工變為股東，也可保留員工的身份不變。

（３）國有資本完全退出模式。將國有獨資公司改為經營者持大股，員工和社會法人入股的有限公司。

３、先重組后改制模式。首先將國有獨資公司改為股份公司，國有資本轉股，經營者與員工用現金入股。接著整合子公司和其它資產，非主營業務對外出售，然后引進戰略投資者進行增資擴股，直至上市經營。

４、整體出售模式。選擇合適的股份公司或民營企業對國有企業整體承債并購，改變職工原有身份，合理安置人員。目前的主要做法是：政府推動，主管部門撮合，某些方面突破現行法律的范圍，效果很好。但存在評估不公證，審批程序不健全的問題。在企業法人地位未形成的情況下，要充分發揮政府和國有資產管理部門的作用，制定可操作的并購法律，有效促進并購的發展，防止并購中的不規范行為。

５、依法破產模式。對嚴重資不抵債，浪費資源、污染環境的企業，堅決實行破產，源頭上消滅虧損。破產確實存在不穩定的風險，不破產，照樣不穩定，國有資產還要不停地流失。政策性破產對西部省區還延續兩年，原中央財政所管的破產企業和試點城市的企業，要積極爭取份額，享受這一政策。需要按破產法依法破產的企業，各級政府應制定規劃，根據承受能力，有計劃、分步驟組織破產。

國有企業改革，困難和機遇同在。如何深化改革，盤活資產，搞活經濟，政企分開是前提，建立現代產權制度是關鍵，完善公司治理結構是核心，只要我們按照中央確定的方針政策實施，國有困難企業的改革一定能邁出新的步伐，工業經濟一定能夠快速健康發展。