鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困擾

趙樹凱

當(dāng)發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r候，當(dāng)“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。

中國的農(nóng)村改革已經(jīng)２０來年，基層組織既推進了改革，也改革了自身。但總的來看，基層組織對于新的社會經(jīng)濟環(huán)境越來越不適應(yīng)，或者說，基層組織已經(jīng)明顯地滯后于整體的改革進程。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村沖突，主要起源于基層組織的這種不適應(yīng)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的財政困境最不容小覷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力表現(xiàn)為，首先要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，其次要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的工資發(fā)放。從全國來看，中國８０％左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以足額按時發(fā)放工資，在我們的調(diào)查中，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有拖欠工資的現(xiàn)象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈烈。我與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人座談，最經(jīng)常聽到的感嘆是“最大壓力是怎樣保證把工資發(fā)出去”。在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)責(zé)任制考核中，赫然增加了“工資能否按時發(fā)放”一項。

工資問題直接關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行和生存。面對生存困局，我們看到基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化：在運作過程中，越來越把自身存在作為重要目標(biāo)，組織本身越來越具有自利性。或者說，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于鄉(xiāng)村工作現(xiàn)狀的看法，雖然相信前途應(yīng)該是光明的，但是卻有更多迷茫困惑。第一，他們不知道已經(jīng)積累的鄉(xiāng)村債務(wù)該怎么還，誰來還。在筆者調(diào)查過的河北和山東的８個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，談到自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾百萬甚至上千萬的債務(wù)，連最樂觀向上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答“不知道”，稅費改革以后不舉新債已屬不易，償還舊債更無從談起。第二，不知道龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如何精簡。他們認為迄今為止的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡沒有真正成功過，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，沒有什么好辦法來解決冗員問題。第三，不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困難處境再發(fā)展下去會是什么局面，上級有壓力，下面有抵觸，本身困難重重，不知出路何在。

生存困擾的直接后果，是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴重扭曲。當(dāng)發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r候，當(dāng)“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。他們不由自主地對那些能增加自身收入的事情憑添了興趣，而對于公共目標(biāo)淡漠起來。興趣變了，行為也變。對于上邊，不論是什么專項資金，都要先動拿來發(fā)工資的心思，對于下面，不論是村集休，村民還是工商業(yè)戶，都要盡量多收稅費，甚至不惜巧立名目搞罰沒。在許多地方，抓收入不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)，更是幾乎每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的具體任務(wù)。

基層政府的生存困境導(dǎo)致行為變異，進一步發(fā)展就出現(xiàn)了目標(biāo)替代現(xiàn)象。

目標(biāo)替代是組織社會學(xué)的概念，指組織運行過程中既定目標(biāo)被另外的目標(biāo)所置換。在這里，目標(biāo)替代的含義是：由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公眾目標(biāo)工作演變成為自己工作。在越是公共性強的領(lǐng)域，目標(biāo)替代的負面影響就越大。

如治安管理，由于基層公安部門需要依靠罰沒款來補充辦案經(jīng)費甚至發(fā)工資，在“掃黃打非”的時候往往采取又打又保的雙重策略，一方面用罰款來打擊，另—方面又要想法保證這些非法活動不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性。再如計劃生育管理，由于計生部門要依靠罰款（現(xiàn)在稱社會撫養(yǎng)費）來保障經(jīng)費開支，—方面用罰款來抑制超生，另一方面又通過保持—定數(shù)量的超生來保障罰款的可持續(xù)性。

從基層組織的運作過程來看，目標(biāo)替代的發(fā)生機制非常復(fù)雜，不僅有財政困境因素，而且有政府體制、干部制度等多種因素，這個發(fā)生機制還需深入探討。我們認為，目標(biāo)替代值得特別關(guān)注，因為它顯示出基層組織正在成長出對于鄉(xiāng)村社會的掠奪性，如果這種掠奪性不加以有效整治，日益嚴重，將出現(xiàn)西方治理研究中所稱的“掠奪型地方政府”，這是國人應(yīng)有所警惕和預(yù)防的。