“特保”：針對中國的一把“剪刀”

“特保”條款，即“特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制”條款，是中國在入世協(xié)議書第１６條中所承諾的。即：對于由于從中國進(jìn)口的某一產(chǎn)品激增、從而對ＷＴＯ成員國內(nèi)市場上同類或直接競爭產(chǎn)品造成市場擾亂所采取的保障措施。它與中國入世工作組報告中針對紡織品的第２４２段———紡織品特保條款一起，構(gòu)成了專門針對中國入世而設(shè)立的兩個過渡性保障條款，時限分別為１２年和７年，目的是保證中國出口增加不對相關(guān)國家的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重傷害。

通過“特保”條款，我們可以看到，“中國制造”似乎已讓世界變得恐慌，于是就有了“特保”這把特殊的“剪刀”，試圖剪去中國出口飛翔的雙翼。率先啟動這一機(jī)制的，果然是ＷＴＯ里的“大哥大”———美國。

從２００２年起，針對從中國進(jìn)口的椅座升降裝置、鋼絲衣架 、剎車鼓和轉(zhuǎn)軸、球墨鑄鐵供水管，美國先后發(fā)起了四項“特保”調(diào)查。其中三項經(jīng)過貿(mào)易委員會的調(diào)查后做出了肯定性裁決，即認(rèn)為中國進(jìn)口的激增對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害。對剎車鼓一項則做出了否定性裁決，不認(rèn)為從中國的進(jìn)口對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害。不過，由于總統(tǒng)最終的否決，上述三項做出肯定性裁決的產(chǎn)品的特保機(jī)制并沒有付諸實(shí)施。

２００３年，中國的紡織品就沒有那么幸運(yùn)了。１１月１８日，美國針對中國三類紡織品提出設(shè)限。從全球范圍來看，這也是第一次有國家對中國產(chǎn)品啟動特保機(jī)制。

看過“特保”條款的人不難發(fā)現(xiàn)，在條文看似清晰而嚴(yán)密的字句背后，實(shí)際上隱有很多模糊之處。不知道是出于有心還是無意，這些條款的文字表述，使人們今后在解讀它時有著相當(dāng)大的任意性，從而也注定了“特保”從一開始就會充滿爭議。

美國把這一點(diǎn)理解為“自由裁量權(quán)”。即：在條款里沒有規(guī)定到的地方，美國可以自行選擇其所依據(jù)的法律來進(jìn)行解釋和操作。例如，依據(jù)美國１９７４年貿(mào)易法的第４２１條和第４０６條，美國找到了有關(guān)“市場擾亂”、“實(shí)質(zhì)損害”和“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”這些“特保”條款所涉及的基本概念的定義及其歷史淵源。以這些國內(nèi)法為依據(jù)，美國貿(mào)易委員會對中國進(jìn)口產(chǎn)品的激增是否對美國國內(nèi)市場造成“市場擾亂”進(jìn)行分析。美國認(rèn)為沒必要就條款所涉及的、未清楚定義的有關(guān)概念再與中國進(jìn)行磋商。

如果說這一點(diǎn)還可以接受、美國在對有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口激增所產(chǎn)生的影響的判定中起碼還做到了“有據(jù)可依”的話，那么，針對紡織品所實(shí)行的“特保”就毫不合情理。對紡織品特保所涉及的有關(guān)概念，紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會（ＣＩＴＡ）并沒有進(jìn)一步明確其定義，而要求有關(guān)申訴方提供的數(shù)據(jù)也是簡單粗糙的。尤其重要的是，這些數(shù)據(jù)與有關(guān)紡織品進(jìn)口激增事實(shí)和結(jié)果之間的聯(lián)系更是含糊不清，而這一點(diǎn)對事實(shí)的認(rèn)定恰恰是至關(guān)重要的。如果有關(guān)紡織品的“特保”以此案例作為開端，那么，對于未來處理中美乃至中國和其他國家之間的有關(guān)爭端，都是極其危險的，因為它幾乎是在模糊的空間里隨意穿行。這樣，未來的有關(guān)當(dāng)事方就可以以此為先例，使“中國進(jìn)口”與有關(guān)國家國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受損這一問題上存有大片灰色地帶，而他們則可以隨意解釋。

盡管中國已多次要求就有關(guān)問題與美方進(jìn)一步磋商，而且事實(shí)上雙方也確實(shí)進(jìn)行了一些磋商，包括對有關(guān)概念的定義、對“特保”的實(shí)施提出明確的標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)、對中國當(dāng)事方的事先通知等，但美國總是很難放棄“先發(fā)制人”。對于美國這個在中國入世談判時就已取得“優(yōu)先權(quán)”的“游戲高手”而言，再與其就有關(guān)問題進(jìn)行談判，顯然是非常困難的。由于提出“特保”的前提是源自中國的進(jìn)口的激增，所以對中國而言，只要某項產(chǎn)品出口出現(xiàn)大幅度上漲，就有可能被調(diào)查。

由于中國對美出口繼續(xù)保持高增長，加之美國大選臨近，可以預(yù)計，“特保”只是開了個頭。從全球來看，也將有更多的國家以此向中國發(fā)難。繼美國之后，歐盟已提出新一輪紡織品的“特保”要求。“特保”作為一種報復(fù)性貿(mào)易措施，實(shí)施國必須考慮到其影響的嚴(yán)重性。但對中國而言，要做好兩件事：一是通過進(jìn)一步談判，盡可能減小這一條款的負(fù)面效應(yīng)；二是要加強(qiáng)采取國內(nèi)措施，以避免“特保”到來之后的匆忙應(yīng)對。