“特保”：針對中國的一把“剪刀”

“特保”條款，即“特定產品過渡性保障機制”條款，是中國在入世協議書第１６條中所承諾的。即：對于由于從中國進口的某一產品激增、從而對ＷＴＯ成員國內市場上同類或直接競爭產品造成市場擾亂所采取的保障措施。它與中國入世工作組報告中針對紡織品的第２４２段———紡織品特保條款一起，構成了專門針對中國入世而設立的兩個過渡性保障條款，時限分別為１２年和７年，目的是保證中國出口增加不對相關國家的國內產業造成嚴重傷害。

通過“特保”條款，我們可以看到，“中國制造”似乎已讓世界變得恐慌，于是就有了“特保”這把特殊的“剪刀”，試圖剪去中國出口飛翔的雙翼。率先啟動這一機制的，果然是ＷＴＯ里的“大哥大”———美國。

從２００２年起，針對從中國進口的椅座升降裝置、鋼絲衣架 、剎車鼓和轉軸、球墨鑄鐵供水管，美國先后發起了四項“特保”調查。其中三項經過貿易委員會的調查后做出了肯定性裁決，即認為中國進口的激增對美國國內產業造成了實質損害。對剎車鼓一項則做出了否定性裁決，不認為從中國的進口對美國國內產業造成了實質損害。不過，由于總統最終的否決，上述三項做出肯定性裁決的產品的特保機制并沒有付諸實施。

２００３年，中國的紡織品就沒有那么幸運了。１１月１８日，美國針對中國三類紡織品提出設限。從全球范圍來看，這也是第一次有國家對中國產品啟動特保機制。

看過“特保”條款的人不難發現，在條文看似清晰而嚴密的字句背后，實際上隱有很多模糊之處。不知道是出于有心還是無意，這些條款的文字表述，使人們今后在解讀它時有著相當大的任意性，從而也注定了“特保”從一開始就會充滿爭議。

美國把這一點理解為“自由裁量權”。即：在條款里沒有規定到的地方，美國可以自行選擇其所依據的法律來進行解釋和操作。例如，依據美國１９７４年貿易法的第４２１條和第４０６條，美國找到了有關“市場擾亂”、“實質損害”和“國內產業”這些“特保”條款所涉及的基本概念的定義及其歷史淵源。以這些國內法為依據，美國貿易委員會對中國進口產品的激增是否對美國國內市場造成“市場擾亂”進行分析。美國認為沒必要就條款所涉及的、未清楚定義的有關概念再與中國進行磋商。

如果說這一點還可以接受、美國在對有關產品進口激增所產生的影響的判定中起碼還做到了“有據可依”的話，那么，針對紡織品所實行的“特保”就毫不合情理。對紡織品特保所涉及的有關概念，紡織品協議執行委員會（ＣＩＴＡ）并沒有進一步明確其定義，而要求有關申訴方提供的數據也是簡單粗糙的。尤其重要的是，這些數據與有關紡織品進口激增事實和結果之間的聯系更是含糊不清，而這一點對事實的認定恰恰是至關重要的。如果有關紡織品的“特保”以此案例作為開端，那么，對于未來處理中美乃至中國和其他國家之間的有關爭端，都是極其危險的，因為它幾乎是在模糊的空間里隨意穿行。這樣，未來的有關當事方就可以以此為先例，使“中國進口”與有關國家國內產業受損這一問題上存有大片灰色地帶，而他們則可以隨意解釋。

盡管中國已多次要求就有關問題與美方進一步磋商，而且事實上雙方也確實進行了一些磋商，包括對有關概念的定義、對“特保”的實施提出明確的標準和客觀依據、對中國當事方的事先通知等，但美國總是很難放棄“先發制人”。對于美國這個在中國入世談判時就已取得“優先權”的“游戲高手”而言，再與其就有關問題進行談判，顯然是非常困難的。由于提出“特保”的前提是源自中國的進口的激增，所以對中國而言，只要某項產品出口出現大幅度上漲，就有可能被調查。

由于中國對美出口繼續保持高增長，加之美國大選臨近，可以預計，“特保”只是開了個頭。從全球來看，也將有更多的國家以此向中國發難。繼美國之后，歐盟已提出新一輪紡織品的“特保”要求。“特保”作為一種報復性貿易措施，實施國必須考慮到其影響的嚴重性。但對中國而言，要做好兩件事：一是通過進一步談判，盡可能減小這一條款的負面效應；二是要加強采取國內措施，以避免“特保”到來之后的匆忙應對。