國家安全事務助理：“隱性”的權力

美國外交與安全“三巨頭”

７月８日～９日，美國總統國家安全事務助理賴斯女士對中國進行訪問，受到中方高規格接待。國家主席胡錦濤、軍委主席江澤民、國務委員唐家璇予以會見，外交部長李肇星與她舉行會談。在７月８日下午中國外交部舉行的記者招待會上，至少兩次有外國記者提問：中國政府內是否也有類似于美國總統國家安全事務助理的職務？中國政府中誰的職位與賴斯對等？對此，外交部發言人章啟月答道：賴斯女士是應李肇星外長的邀請對中國進行訪問的，美國有美國的政府體制，中國的體制跟美國不同。

的確，國家安全事務助理是美國獨特的政治設置。在近幾年的重大國際事件中，人們常常看到美國國家安全事務助理賴斯的身影。而這又讓我們想到美國外交和國家安全事務的另外兩個重要職位———國務卿和國防部長。三者分別掌握著何種權力？彼此之間又有什么關系？———編者

有人說賴斯是當今美國政府中最有權勢的女人，那么她的權勢來自何處？她擔任的國家安全事務助理是個什么樣的職位，在美國政府的外交決策中擁有什么樣的地位，對總統又具有怎樣的影響，與其他外交決策的主要官員是一種什么樣的關系？

設立于１９５３年

國家安全事務助理全稱總統國家安全事務助理。二戰后的１９４７年，美國國會通過《國家安全法》，成立國家安全委員會，它在國家安全機構中高于國防部和外交部門，處于各種行政和智囊機構的頂層。

國家安全事務助理一職設立于１９５３年，開始只是擔任國家安全委員會的行政秘書角色，６０年代肯尼迪政府時期這一職務的專業化得到加強，總統與國家安全事務助理之間的親密關系開始確立，國務院的影響隨即下降。在尼克松、福特和卡特執政期間，這一職務的威信得到最大限度的提升。大名鼎鼎的基辛格和布熱津斯基就分別擔任尼克松和卡特的國家安全事務助理。在現任的布什政府中，國家安全事務助理賴斯又成為影響總統決策的關鍵人物。

“特權”種種

與分別掌管美國龐大的國務院和國防部系統的國務卿和國防部長不同，國家安全事務助理并不是某個政府部門的負責人，其任命無須經過國會的批準。但他卻是總統最重要的人事任命之一，他只“忠誠”于總統，就重大的問題受總統委托組織、協調和監督相關的政府部門研究問題，提出解決方案，制定和執行政策。今年初，９．１１事件獨立調查委員會要求賴斯公開作證，賴斯本人和白宮一直予以拒絕，稱國家安全事務助理享有行政特權。但隨著國會和各界對布什總統的壓力升級，為避免對其連任造成負面影響，４月初賴斯接受了聽證會的公開質詢，為布什政府在９．１１事件前后的做法和政策積極辯護并贏得多數公眾的認同。

很多時候，國家安全事務助理比其他政府官員更能體會和反映總統的意志，他對總統的影響時刻存在。比較國務卿和國防部長，他的權力更多的是一種“隱性”的權力。

國家安全事務助理是總統最主要的外交政策顧問和利益維護者。擁有專業知識的國家安全事務助理很大程度上彌補了總統在國際事務及外交政策方面知識的不足，成為總統外交決策的主要助手和咨詢對象。曾任國家安全事務助理的基辛格和布熱津斯基都是著名國際關系問題學者，現任的賴斯也是斯坦福大學最年輕的教務長。作為總統的心腹，國家安全事務助理每天要向總統匯報國際形勢，提醒總統應予以關注的問題。

國家安全事務助理要向總統提交包含所有決策方案及后果的清單，在決策的過程中，他在各個部門中要保持中立。但事實上，國家安全事務助理都是有傾向性的。

國家安全事務助理還要協調和監督行政部門對總統決定的落實情況。作為總統的私人密使，國家安全事務助理可以就一些棘手而秘密的問題直接與外國大使、部長或者國家元首進行單獨談判。在尼克松政府與蘇聯進行限制戰略武器談判的過程中，基辛格與蘇聯駐美國大使之間的秘密渠道完全取代了雙方正式談判的渠道，行政部門為美國擬訂了四個談判方案，基辛格構想了第五個方案，并將其直接通報給了蘇聯駐美國大使，結果，基辛格的方案成為美國的最終方案。此外，國家安全事務助理還經常要充當政府的發言人，向新聞媒介解釋總統的外交和國防政策目標。

權力的限制

當然，國家安全事務助理的職權在每一任都不盡相同，這主要受幾個因素影響。

首先，總統的世界觀、政治表現、行事風格以及對國際問題的看法等，都決定了他會賦予國家安全事務助理什么樣的權力。如肯尼迪總統不喜歡將決策過程系統化，他給國家安全事務助理麥喬治·邦迪的職責劃定了幾個“禁區”，限制他的權力。尼克松總統則正好相反，他高度集權，國家安全事務助理是總統在外交領域的代理人。在這種情況下，尼克松的國家安全事務助理基辛格擴大了他工作班子的規模?；粮裨谌A盛頓還定期會見外國大使，作為總統的談判代表頻頻出訪，特別是美國在對華關系正常化的過程中，他更是尼克松政府“惟一”的談判代表。

其次，國家安全事務助理自身對國際事務的把握和理解也影響他能否完成總統交給的各種使命。迄今為止，擔任國家安全事務助理的主要是兩種人：學者和軍人（現役或退役）?？夏岬峡偨y開創了任命大學學者擔任國家安全事務助理的先例，他任命的麥喬治·邦迪聰明過人，４２歲就擔任了哈佛大學的文理學院院長，具有出色的組織才能。此后的基辛格、布熱津斯基以及賴斯都是學者出身，基辛格則是國際關系領域中現實主義和均勢思想的重要理論家。被共和黨視為國家安全事務助理榜樣的斯考克羅夫特則是一位軍人（退役空軍中將）兼學者（軍備控制專家），他兩次出任此職，深得總統信任，在海灣戰爭中發揮了重要影響。

再次，國家安全事務助理與國務卿及國防部長之間的關系對其行使權力有重要影響。在肯尼迪政府中，國家安全事務助理邦迪較好地處理了與國務卿臘斯克和國防部長麥克納馬拉的關系。他不刻意出風頭，定期向兩人通報自己的行動，維護了肯尼迪班子的和諧氣氛。而尼克松政府時期由于國家安全事務助理擁有對外政策制定的全權，結果是基辛格與國務卿羅杰斯關系緊張，羅杰斯最后因不滿而辭職。在現任布什政府的決策圈里，國防部長拉姆斯菲爾德與副總統切尼被公認是鷹派，國務卿鮑威爾在處理問題時態度相對溫和，當兩邊爭執不下的時候，賴斯的意見便顯得非常珍貴。