“清欠”：狠招治頑疾

*2002年年底，全國拖欠工程款3366億元，相當于當年建筑業總產值的19.6％，嚴重程度遠超過想像

*2003年11月22日，國務院發出通知。要求從2004年起，通過3年的努力，基本解決建設領域拖欠工程款以及拖欠農民工工資問題

*2003年12月12日，北京集中兌付農民工工資12.6億元

北京：集中兌付農民工工資12.6億

2003年12月12日，在北京市召開的“解決建設領域拖欠工程款和民工工資問題大會”上，一名來自河北的工頭，手拿著剛剛兌付的120萬支票動情地對記者說：“總算給老鄉有個交代了。往年一到年底，心里就發毛，因為拿不到勞務費，沒法跟手下的工人交代，只有編瞎話，或者東躲西藏。今年總算踏實了。”

北京市舉行的這次“解決建設領域拖欠工程款和民工工資問題大會”像一場聲勢浩大的誓師大會。北京市主要領導、各相關委辦局領導及18個區（縣）的區（縣）長都到現場，紛紛表態，誓將欠薪“殲滅戰”進行到底。

大會上，41家建筑施工企業當場將支票付給外地進京勞務企業，集中兌付勞務費12.6億元。

同時，現場還對北京興豐房地產經營開發公司等11家無故拖欠或拒不支付建設工程款的開發企業進行了通報處理。幾天前，一家來自湖北的建筑企業已因欠薪并打人被逐出北京建筑市場。

以上僅是全國的一個縮影。

與此同時，各地政府都已經動了起來，要對“拖欠工程款”這一頑疾下狠招。

2003年11月22日，國務院辦公廳印發了《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》（以下簡稱《通知》）。要求從2004年起，通過3年的努力，基本解決建設領域拖欠工程款以及拖欠農民工工資問題。

2003年12月9日，建設部、國家發展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、中國銀行監督委員會六部門召開全國電視電話會議，貫徹黨中央國務院領導同志有關指示精神和國辦通知精神，部署解決建設領域拖欠工程款問題，特別是解決當前最為突出的拖欠農民工工資問題。

多年來困擾中國社會的拖欠工程款問題終于迎來了解決的歷史性機遇。

拖欠工程款嚴重程度遠遠超過想像

爬塔吊，上高樓，凄涼的身影，絕望的眼神……農民工因討不到工錢而被迫走上不歸路的這一幕幕，近年來，年年在我們的城市上演。人們在同情之余，不禁要問：究竟還有多少農民工的錢被克扣了？這部飽含血淚的連續劇何時是個頭？

事情的嚴重程度遠遠超過我們的想像。

據北京市統計局城調隊的一份調查顯示：僅北京市，截止到2002年年底，全市建筑企業拖欠的民工工資累計已高達30億元，被拖欠工資的民工達72.2%，其中10%以上的民工有五成工資被拖欠，僅有6%的民工能夠按月領取工資。令人吃驚的是拖欠民工工資現象不僅存在于個體和私營包工企業中，在某些國有企業也相當嚴重。

而與民工工資息息相關的工程款，2003年北京市竣工建設項目已累計拖欠達235億元。

全國的情況同樣不容樂觀。

據國家統計局統計，到2001年年底，全國拖欠工程款達2787億元，占當年建筑業總產值的18.1％，比1996年（拖欠工程款1360億元）翻了一番還多。2002年年底，全國拖欠工程款3366億元，再比上年同期增長21％，相當于當年建筑業總產值的19.6％。

近年來，全國不但拖欠工程款的數額逐年增加，還出現了一些引人注目的新情況。其中，房地產開發項目和政府投資工程拖欠工程款問題最為突出，分別占拖欠總額的39.6％和26.7％。同時，民營企業拖欠工程款的趨勢也明顯增長……

日益嚴重的拖欠工程款現象，已經給建筑行業乃至社會的經濟秩序及穩定帶來了嚴重的危害。

首當其沖就是形成了大量的“三角債”：一方面是建筑業企業被大量拖欠工程款，另一方面建筑業企業又拖欠分包企業的工程款、材料設備供應廠商的購貨款、農民工工資和國家稅款、銀行貸款。

建設部在2002年年底會同國家計委、財政部、中國人民銀行分赴湖南、廣東等7省市對工程款拖欠問題進行調研后發現，被調查的25106家建筑業企業被拖欠工程款2475.02億元，而這些企業又拖欠分包企業工程款382.12億元、材料設備購置款637.9億元、農民工工資183.10億元，共1203.12億元，占其被拖欠工程款的48.61％。如某省××公司累計被拖欠工程款5.19億元，但該公司又拖欠分包單位1.26億元，拖欠材料設備款1.74億元，拖欠職工工資5520萬元（其中，拖欠農民工工資420萬元），欠繳稅款及附加費7100萬元，欠付銀行利息近千萬元。某市××建設集團因被拖欠工程款而不能支付材料設備購置款、分包企業工程款，屢屢引起訴訟。僅2001年就被起訴50起，曾在一天內被封存3個銀行賬號，不僅給其生產經營活動造成極大困難，每年還要支付大量的訴訟費用，企業的信譽受到嚴重損害。

大量“三角債”的產生，引發了多頭的債務糾紛，造成了社會信用關系的極大扭曲，還掩蓋了因建設資金不足而盲目建設的問題，破壞了正常的社會經濟秩序。

拖欠工程款不可避免地引發連鎖反應，直接造成農民工工資的拖欠，從而導致近年來農民工上訪、自殺、靜坐等事件不斷，由經濟問題引發嚴重的社會問題。

拖欠工程款也為建設工程質量埋下隱患。由于沒有足夠的資金，施工企業不得不偷工減料，或為了轉嫁風險，再將工程分包給水平更低的他人，這些都讓工程質量大打折扣。

錯綜原因糾結交織終成頑疾

實際上工程款拖欠問題由來已久，近10年來，國家曾數次出臺文件治理該問題，但收效不明顯。

是什么原因造成其持續惡化呢？

建設部建筑市場管理司調研組在調研中發現，建筑市場的法制不健全、解決拖欠工程款缺乏相應的法律依據是主要原因。

我國的《建筑法》第18條第二款規定：“發包單位應當按照合同的約定，及時撥付工程款項。”但該法中對這類違法行為應承擔何種法律責任卻沒有相應的條款規定。《合同法》第286條規定：“發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期不支付的，除按照建設工程的性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優先受償。”最高人民法院2002年6月也做出了司法解釋。但目前通過司法途徑解決拖欠工程款的企業很少，成功的案例也很少。

許多建筑業企業都不愿意打官司，因為他們擔心打官司，不但得罪當事人，而且還會影響今后在建筑市場上承接工程業務。同時，他們也覺得打官司的時間長、成本高，不僅耗費大量人力、財力等，即使勝訴，在法院執行時也有很大難度。如某市××房地產開發項目，業主拖欠施工單位工程款2542萬元，施工單位向法院起訴，經法院判決后仍拿不到工程款，但預售房的客戶多次到市政府集會反映，市政府有關部門為穩定社會而責令施工單位無條件復工。另外，現行的法律法規缺乏對工程竣工決算的期限、方式等規定，使施工合同有關條款的訂立缺乏必要的法律法規依據，造成一些工程款的合同糾紛難以判定。如某市××工程，合同價款8900萬元，甲乙雙方對欠款數額產生分歧，業主單位某省××房地產開發有限公司認為欠款3000萬元，而施工單位則認為欠款4900萬元，后經該市仲裁機構仲裁，確認拖欠工程款5200萬元。還有，我國《刑法》缺少對債務人的刑事追究條款。個別業主不講信用甚至鉆法律和合同的空子，利用建筑業企業怕打官司的怯懦心理，故意以拖延結算時間或苛求質量等方式拖欠工程款。

部分地方急于求成、盲目攀比，濫搞“業績工程”“形象工程”，也是工程款拖欠問題難治的主要原因。

近些年來，許多地方在城市基礎設施建設中引入市場競爭機制，形成了多元化投資格局，并普遍采取了城市負債建設的發展模式。

當前的城市負債建設，大多經過項目評估和可行性研究，負債的償還有保證。但也有一些負債建設是盲目攀比或不顧實際需求的重復建設，甚至是為了證明其政績而搞的“業績工程”“形象工程”。這些不合理的負債建設，往往采取拖欠工程款的方式彌補資金缺口。

據建設部對城市建設資金及負債情況的調查，大部分城市從1998年以后負債規模開始擴大，目前2年到3年的短期銀行貸款已進入還貸期。由于城市建設項目具有投資大、回收周期長等特點，大部分貸款建設的項目無能力全部還貸，少數城市采用借新還舊的方式滾動負債搞建設。不少政府投資工程還是“三邊工程”，工期緊、變更多，沒有資金或資金不足就予以立項或開工，進一步加劇了對建筑業企業工程款的拖欠。

社會信用體系不健全，缺乏有效的失信約束和懲罰機制也使得拖欠工程款問題成為頑癥。

目前，我國的市場經濟體系還不完善，以信用關系為紐帶的工程擔保制度遠未建立，由于缺乏必要的社會信用約束和失信懲戒機制，業主和建筑業企業的信用意識均不強，“守信者得酬償，失信者受懲罰”的原則，在建筑市場的實際運行中很難貫徹。相反，“拖欠有理、拖欠有利”的風氣盛行，受利益的驅動和誘導，一些業主把拖欠工程款作為變相籌措資金的渠道，不講信用、不守合同，甚至搞惡意拖欠。

另外，建筑市場供求關系嚴重失衡，企業自我保護和行業自律能力均較弱也客觀上為工程款拖欠創造了“條件”。

據國家統計局統計，到2002年年底全國建筑業從業人數達3893萬人，比1992年的2660萬人增加了46.4％。建筑市場“僧多粥少”、供過于求的現象，使之出現了過度競爭甚至是惡性競爭。許多業主利用這個特點，在簽訂合同時往往附加某些不平等條款，甚至簽訂“陰陽合同”，致使建筑業企業在承接工程初期即處于非常不利的弱勢地位，甚至陷入難以回避的合同“陷阱”。在調查中，不少企業講，明知有“陷阱”也要簽合同，因為不接工程便要等死，接了工程雖然可能會被拖死，但總還有一線生機。

治根治本呼喚長效機制

正是在上述背景下，國務院辦公廳發出了《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》。通知要求：“各地政府要對當地建設領域拖欠工程款進行一次全面清理，采取有效措施，標本兼治，綜合治理，重點解決房地產開發項目和政府投資工程項目拖欠的工程款。要做到清理與防范并重，在清理已有拖欠的同時，嚴格項目審批和市場監管，進一步規范建筑市場秩序，培育信用體系，健全法規制度，規范市場主體行為，從源頭上防止發生新的拖欠。自2004年起，用3年時間基本解決建設領域拖欠工程款以及拖欠農民工工資問題。”

當湖北孝昌建筑工程公司因拖欠民工工資并打傷民工而被清出北京建筑市場，當北京興豐房地產經營開發公司等11家企業嚴重拖欠工程款被通報的時候，人們感受到了欲來的山雨。

開一次大會，造一次聲勢，來一次集中兌付，確實能取得好的效果，但要治本，要徹底治愈這個頑疾，無疑還有很多工作要做。

北京市副市長劉敬民在接受記者采訪時說：對拖欠問題一定要依法治理，不動法是不行的。如抬高房地產企業進門的門檻；依法解決企業間目前的債權債務；對開發企業實行全程監督等。

2003年10月27日，全國人大常務委員會副委員長李鐵映在《建筑法》執法檢查總結報告中，明確提出“要在制度上、法律上解決政府投資工程拖欠工程款問題，并防止發生新的拖欠”。

各地都進行了一些富有成效的探索。

在北京市于2003年12月12日召開的“解決建設領域拖欠工程款和民工工資問題大會”上，北京市建委就分別對施工勞務分包管理、企業用工管理及解決勞務工資兌付問題作了明確而更嚴格的規定：施工總包企業、專業承包企業分包勞務必須使用有資質的勞務企業，禁止使用無資質企業。否則，依法給予行政處罰。造成拖欠農民工工資的，發包單位必須先行支付工資。外地建筑企業來京施工，必須建立企業管理檔案，否則不得在北京承攬建設工程。外地建筑勞務企業在京施工應辦理項目管理備案，否則記入市建設行業信用系統，情節嚴重的，取消在京承包工程資格。

同時要求，勞務企業必須與錄用人員依法簽訂勞動合同，明確規定雙方的權利和義務，特別應列明保障勞動者合法權益的條款。對未依法與勞動者簽訂勞動合同而使用人員的勞務企業，必須按規定予以處罰，并記入市建設行業信息系統。使用零散工的用工單位，應按規定結算工資，并清退零散人員。拒不執行規定，致使發生極端、群體事件的，取消在京承包工程資格。

同時，在解決勞務工資兌付方面，要求各施工企業必須嚴格執行有關規定，清理拖欠的農民工工資。對拖欠農民工工資的施工總承包企業、專業承包企業和勞務企業，記入市建設行業信用系統，并向社會及時公布。由于拖欠農民工工資而引發極端、群體性事件，情節嚴重的，取消在京承包工程資格。

國家已為徹底“清欠”工作定下了時間表，那就是2006年年底之前，距今還有3年時間。要建立一個有法律與制度保障的長效機制，實際上已迫在眉睫。

評論：我們需要怎樣的政績觀

“堅持立黨為公、執政為民，樹立正確的政績觀，忠實實踐黨的宗旨，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，堅持講真話、辦實事、求實效。一切工作都要經得起實踐、群眾和歷史的檢驗。要把樹立正確的政績觀作為新時期黨的建設新的偉大工程的重要內容，通過制度保證，使勤政為民、求真務實的干部得到褒獎，使好大喜功、弄虛作假的干部受到懲戒，在全黨特別是領導干部中形成勤政為民、踏實苦干的濃厚風氣。”在2003年11月召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記關于政績觀的論述讓人耳目一新，久久回味。

為農民工工資清欠；廢除舊的收容條例；切實糾防超期羈押現象；為減輕農民負擔，改革報刊攤派；新《交通法》否定了“撞了白撞”……

以人為本，以民為本，為人民群眾辦實事、謀實利，2003年，新一屆領導班子正是以一系列實實在在的政績踐行著新的政績觀。

一段時間以來，衡量“政績”的重要標準就是可量化的經濟增長率。這導致許多官員干部“為重‘顯績’，而對百姓疾苦、群眾困難漠不關心。出現了重近期效果，輕長遠利益；重局部利益，輕全局利益；搞虛假政績，搞形式主義，擺花架子，不擇手段；不實事求是，亂上項目等現象”。

這使得一段時期以來，所謂政績工程、形象工程泛濫成災：幾年前，時任阜陽地委書記的王懷忠為把阜陽建成中國第一大市，耗資3.2億元（阜陽的工人、教師、農民每人被攤派了數百元）將阜陽機場擴建成“國際大機場”，如今，這里只有一條航線，早成了野鳥們的樂園；河南盧氏縣是國家級貧困縣，國家每年都要撥給盧氏縣數千萬元扶貧款，原縣委書記杜保乾在任期間卻大搞諸如萬頭豬場、萬畝牧場、食用菌百里長廊等等之類“政績工程”，給老百姓帶來沉重的負擔；沈陽市原市長慕綏新、原常務副市長馬向東當年耗資16個億搞的“政績工程”——沈陽渾河大市場如今長滿荒草；安徽省六安市葉集鎮從農民手里征地一百多畝建成豪華城市廣場；黑龍江省安達市投資上億元，建“牛街”，筑“牛門”，為的竟是奪取石牛雕塑和奶牛圖案地面磚規模、數量兩項“世界紀錄”……

這說明，有的所謂政績工程實際上已成為腐敗工程，為害一方，禍害無窮。

從當前這次全國范圍的清欠工程款行動中，我們能看到，“政府投資工程拖欠工程款”已成為整個頑癥中最為突出、最為嚴重的問題。

據國家統計局統計，到2001年年底，全國各地政府投資工程拖欠工程款達660.75億元，占全部拖欠工程款的26.7%。

而這一惡果大部分正是一些地方不顧當地財力，盲目搞政績工程造成的。

如某省的政府投資工程拖欠工程款55.36億元，占拖欠工程款總額的26％；某市的政府投資工程拖欠工程款29.06億元，占拖欠工程款總額的28％；某市廣花路改造工程2001年9月竣工，合同金額近二億元，但拖欠工程款達8966.73萬元；某市××污水處理廠工程總投資3.84億元，其中利用國債1.15億元，因市政府的配套資金1.44億元遲遲未能落實，造成拖欠工程款六千多萬元。

可見，這樣的政績工程給國家與人民帶來多大的損失，這樣的形象工程根本沒有為政府樹立好的形象，而是抹了黑。正如全國人大常委會副委員長李鐵映所言，“政府投資工程形成的拖欠，嚴重損害了政府形象，助長了拖欠之風的蔓延。”

對于拖欠農民工工資這一問題，過去我們譴責開發商、包工頭。事實上，我們看到，某些地方政府在其中同樣扮演了不光彩的角色。“正人先正己”。政府只有帶頭償還工程款和民工工資，才能切實保證“清欠”工作最終成功。

不從廣大群眾的利益出發，脫離實際，亂鋪攤子，如此政績工程，留給我們的教訓是深刻的。

“為人民創政績，才能得到人民擁護；為人民創政績，黨的事業才能得到發展。為人民謀利益，為人民創政績，應該是每個人民公仆的終身追求。”賀國強同志的一席話切中肯綮。