風雨開發區

“開發區”是過去一年媒體上出現頻率極高的字眼。

近兩年來，我國各地亂建開發區，出現了一股聲勢浩大的“圈地潮”，占地從幾千畝到上萬畝，投資動輒幾億元甚至數十億元，建設規模基本是連片開發，造成了諸多不良后果。

2004年，無可回避地成為開發區生死攸關的整頓年。

開發區成了“筐”

2004年的春節，山東齊河度過了一個不平靜的新年。

這個黃河邊上只有60萬人口的縣此時還沒有從“土地風暴”的漩渦中解脫出來。2003年11月16日，齊河2800畝征地被國土資源部定性為“嚴重違法”，“非法批準占用基本農田”。 齊河幾乎“一夜成名”。

在山東省內，土地整治風暴愈刮愈烈，同樣的情況也正在全國各地同步上演。根據有關部門的最新調查，全國現有各級各類開發區6015個，其中，經國務院和省級政府批準的只有1818個，占30.2%；其余4197個均為省級以下開發區，占69.8%。1997年至今，開發區規劃用地從1.2萬平方公里擴張到3.51萬平方公里，6年激增2倍，已超過了現有全國城鎮建設用地總面積。在這些開發區中，很多是地方盲目設立的，造成了大量土地荒蕪的“撂荒”現象。

在我國，開發區全稱經濟技術開發區，也泛指由它衍生而來的高新技術開發區、保稅區、出口加工區、邊境經濟合作區，乃至目前中國城市鄉鎮隨處可見的、名頭不一的工業園和工業區。最初的開發區是在改革開放初期由中央直接推動產生的。1984年鄧小平同志視察廣東、福建、上海等地后，提出了進一步加快改革開放的指導思想。在此基礎上，國務院特區辦根據中央書記處和國務院的決定，開始研究建立經濟技術開發區的問題。

我國當初設立經濟技術開發區，主要是為了把開發區發展成為產業聚集的載體、對外開放的窗口、體制創新的試驗田和經濟發展的增長極。目的是“三為主，一致力”：企業結構以外商投資為主，產業結構以現代工業為主，產品結構以出口為主，致力于發展高新技術。

中央確定建設開發區的決策，無疑是偉大、英明和正確的。問題是中央的決策在地方實施時被變形異化了。中國社會科學院社會學研究所陸建華博士稱：“各地亂建的開發區在招商引資政策執行過程中有很大的隨意性，使得權力尋租成為可能，成為滋生腐敗行為的溫床。”

在這種“隨意性”下，為了“設立”開發區，大家使出了渾身解數。

一些地方以搞特色農業園區等為名，采取轉包、租賃等手法圈占農村土地，私下用于非農建設。山東濟南市槐蔭區某村的一位村民反映說，鎮、村私下與××集團公司簽訂協議，將1500畝耕地“轉包”給該公司建設所謂“生態園林基地”，可這個“生態園林基地”的一期工程卻是汽車展銷館。《土地管理法》規定“征用基本農田或基本農田以外土地超過35公頃的，都須報請國務院批準”，一些地方便先想方設法讓基本農田荒蕪，使之變成“基本農田以外土地”，然后再化整為零，分批報批。據江蘇省淮陽某村村民反映，他們那里的鄉村干部為了征占耕地，把稻田里的水渠強行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意將良田瞞報為荒地、棄耕地，以達到征地目的。有些村干部錯誤地認為，自己是民選村官，能代表村集體處置土地，有的則認為天高皇帝遠，可以有法不依。一些地方領導還對基層違法占地行為采取姑息態度，縱容甚至是授意基層干部隨意圈占并出讓集體土地。當有干部群眾站出來對種種違法占地行為提出反對意見，或上報有關機關時，一些地方領導便大事化小。自《土地法》實施以來，各地因土地違法處理的干部很有限。即便違反了《土地法》，最終的處分不外是降職，難以動搖“圈地”的決心和信心。

在這種情況下，原本“三為主、一致力”的開發區成了個“筐”，什么都能往里裝。變成了“筐”的開發區如雨后春筍般地冒出，在這背后，是農民耕地的日漸減少。迷失了方向的開發區成為“燙手山芋”。

——過多過濫的開發區。據十個省（區市）的統計，在458.1萬畝園區實際用地中，未經依法批準的用地占68.7％。西部一個省會城市下轄的三個區縣，未經論證一口氣設立了15個開發區。南京市江寧區，四大開發區圈地800平方公里，占該區面積的1/2，基本上沒有引進項目，大部分土地都被閑置。浙江安吉縣經濟開發區，六十多平方公里的工業園區內一片荒蕪，雜草叢生，土地長期閑置。有的地方開發園區的土地出讓金大大低于成本價，財政經費被用來補貼土地開發成本，不僅使地方政府背負巨大的財政負擔，還造成國有資產大量流失。據央視《經濟半小時》披露，在河北省廊坊經濟技術開發區，竟違法圈地1.1萬畝，建起東方大學城。在上百萬平方米華麗宏大的建筑群后，背負高達22億元巨額債務。反之，東方大學城經過資產評估，讓其中一個股東財富值可排在《福布斯》2003年度中國富豪榜的第76位，難道這就是中國式“一夜暴富”的故事？

——浪費驚人的開發區。中國雖然地域廣闊，但可用的土地資源十分緊缺，而全國開發區平均每公頃僅投資34萬元，產值不足13萬元。即便是蘇南集約用地典范——昆山出口加工區，它的投資密度也僅為每畝50萬美元，與法國平均每畝60萬美元，新加坡、馬來西亞等國家100萬美元左右的投資密度相比，差距仍然很大。據統計，全國開發區有43%閑置，土地利用率低下。中國的耕地面積正在以驚人的幅度減少。1999年，全國耕地面積減少650多萬畝，2000年減少近1500萬畝，到了2002年，這個數字已經變成2500多萬畝。耕地的連年減少已經威脅到中國的糧食安全。

——違紀高發的開發區。南方某省會城市下轄的一個區，全部行政區總面積的49％都納入了開發區范圍。某直轄市下轄的一個縣，19個鄉級開發區非法占用土地就達2萬多畝。在地方財政普遍缺錢的情況下，開發區的投資大部分來自于銀行等金融機構，如果開發區招商引資成功，銀行的貸款基本能夠得到償還保障。但實際情況是，大部分開發區是難以引來項目的。開發區閑置，銀行貸款成為壞賬，嚴重擾亂了土地和城市規劃的實施。有關資料顯示，近年來，違規土地出讓、轉讓所造成的國有資產流失每年高達上百億元人民幣。由于地方政府建設開發區占用農民大量的耕地，又不好好安置，給農民的征地款僅是很低的補償標準，或不能到位，或克扣、挪用、截留，這就會帶來嚴重的社會動蕩問題。有關部門統計，近年來土地上訪案件占整個上訪的1/3。

錯誤的政績觀導致了開發區的泛濫

為什么開發區圈地在我國如此泛濫？令人深思的是，開發區本身并不具備如此大的能量，是開發區建設背后蘊含的巨大政績、違規成本的低廉，造就了轟轟烈烈的圈地運動。

——多頭審批。據介紹，按規定，開發區只有國務院、國土資源部和省級政府才能批。省級政府同意的也須經過國土資源部審查后報國務院批準才行。但事實上是很多沒有審批權限的部門都在批，甚至市縣里的有關部門也在批。開發區過多過濫，與執行過程中的多頭審批分不開。

——認識偏差。各地把發展作為第一要務，忽視了保護資源、保證可持續發展。許多地方的領導為了追求政績，盲目圈地搞園區開發，有的市、縣甚至“鎮鎮建區、鄉鄉辦園”。有些開發區的領導不在提高開發區效益與效率上下功夫，而是把目光放在如何進一步擴大開發區面積和勢力范圍上，總以為開發區越大越氣派，越大越能吸引投資，這實在是對開發區性質與功能的誤解。經濟發展的指導思想在不同程度上存在偏差，是開發區過多過濫的客觀原因之一。

——不當競爭。幾千個開發區在很短的時間內設立起來，其中絕大多數是基層政府辦的。這些開發區或因基礎設施條件差，政策環境惡劣，或因區位條件不佳，不具備開發建設和招商引資的條件。在開發區密集地區，開發區之間爭取投資項目的主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低的開發區對于級別較高的開發區的競爭更是如此。即使是在土地供應緊張的蘇南，地價也在不斷地降低，許多地塊以低于成本價出讓。蘇州園區約為15萬元／畝，縣市園區大多低于5萬元／畝。而蘇南開發區的土地實際開發成本在25萬元/畝～35萬元/畝之間。競相壓價一方面使應有的財政收入流失，另一方面又迫使開發區極力擴大土地的商用面積，力圖通過商用土地的高回報彌補地價降低帶來的損失。

——機制制約。在財政實行“分灶吃飯”的情況下，想方設法增加本地稅收和財政收入，是地方各級政府紛紛設立開發區的內在動力。現行財政體制為各級政府主要領導大搞開發區提供了巨大的經濟推動力，同時也為中央所要求的園區整合工作帶來重重阻力。

——查處不力。專家指出，對土地違法者的查處失之于寬、失之于軟，違法者支付的成本代價與其巨額的非法牟利不成比例，尚不足以使土地違法者受到震懾，是違法圈占土地盛行的另一機制缺陷。

國家發改委產業發展研究所從宏觀經濟角度，總結出了開發區“值得重視”的幾個問題：損害糧食的綜合生產能力；妨礙市場經濟秩序建設，破壞公平競爭的環境；助長低水平重復建設，妨礙產業結構升級；侵犯農民利益，加劇社會矛盾；增加地方財政風險，容易滋生腐敗。并警告：“如果不能得到及時有效的治理，將成為影響經濟社會可持續發展的障礙。”

整治拭目以待

2003年7月30日，國務院辦公廳頒布《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，指出近一個時期以來，一些地方和部門擅自批準設立名目繁多的各類開發區(包括園區、度假區)，隨意圈占大量耕地和違法出讓、轉讓土地，越權出臺優惠政策，導致開發區過多過濫，明顯超出了實際需要，嚴重損害了農民利益和國家利益，對此，必須進行全面清理整頓。這個《通知》，標志著新一輪開發區的清理整頓拉開序幕。

對開發區的整頓在我國不是第一次，在20世紀90年代的短短10年當中，我國的開發區整頓便在反反復復中走過了兩個輪回。1992年12月16日，中央和國務院做出了“立即停止再審批和建設新的開發區，已經批準和開工建設的，也要進行清理，量力而行，該停的早停”的重要批示。嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒，嚴控開發區數量，嚴格審批制度。并組織力量，對耕地占用及撂荒情況進行認真的檢查處理。這個意見成為行政部門管制活動的重要依據。

1993年1月，國務院特區辦上報國務院《關于認真清理、嚴格審批各類開發區的管理問題》的報告，指出開發區在本質上是地方問題，而非中央政府問題。這次整頓集中在1993年～1994年。在清理整頓過程中，省級以下，特別是市縣級以下新建開發區的數量被大大壓縮。大量不具備開發條件的開發區被摘牌。

盡管整頓初期成果顯著，但地方政府的熱情并沒有因為整頓而削減，基層開發區的建設也沒有被完全遏制。隨后的幾年，開發區熱愈演愈烈。以1997年4月15日頒布的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(即中發〔1997〕11號文件)以及1997年9月18日頒布的《國家土地管理局關于非農業建設用地清查有關問題處理的原則意見》為標志，又一輪開發區整頓開始啟動。這兩個文件提出七個方面的要求：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查；加強對土地管理工作的組織領導。由于土地資源是開發區必不可少的要素，中央顯然寄希望通過這種途徑來使開發區熱有所降溫。但因種種原因，開發區的設立仍熱度不減。

2004年，無可回避地成為開發區生死攸關的整頓年。2003年的最后一天，國家發改委、國土資源部、建設部、商務部四部委以“特急”件致函各省、自治區、直轄市政府，印發了《清理整頓各類開發區的具體標準和政策界限》。這個文件一發，生死界定有據可依。

解讀四部委文件，首先傳達出這樣的信息：除國務院和省級政府批準（或同意）設立的各類開發區以外，其他所有的各類開發區都視為違規設立；無論是否經過合法批準，所有的各類開發區，皆在整頓之列，都必須按照“撤銷、核減、整合”的要求統一進行整改。

根據“出身”和自身條件，各類開發區面臨著不同的命運：

——兩種“出身”者摘牌。國務院和省兩級政府所屬部門未經本級政府同意擅自批準設立的各類開發區，一律摘牌，進行整改。

——五種情形者撤銷。縣級及以下政府批準設立的；國務院、省兩級政府所屬部門和地級政府批準設立，凡不符合土地管理法規和土地、城市規劃，或者雖合法合規但布局不合理、開發程度低、項目資金不落實的；雖經省級政府合法批準但長期得不到開發的；清理過程中瞞報、漏報的；國務院明令停止審批開發區后地方突擊審批、設立的，一律撤銷。

——兩種情形者整合。國務院、省兩級政府所屬部門和地級政府批準設立，符合法規、規劃，又有開發潛力的；省級政府批準但布局不合理、功能重復、占地過多的，必須予以整合。

——擅自擴區者核減。國務院和省兩級政府批準設立，但擅自擴區部分，凡不符合土地管理規定和土地、城市規劃的，一律核減。

2004年2月18日，國土資源部致函各省、自治區、直轄市人民政府和新疆生產建設兵團，宣布全國開發區清理整頓進入最后沖刺階段，各地須在3月25日前理出擬撤留清單，函告國土資源部。國土資源部3月底會同有關部門組成專家組進行審核，審核通不過的，一律撤銷或核減。

可以預見，土地市場秩序的好轉和開發區的規范持續發展，只是一個時間問題。

路在何方

雖然中央決心很大，各地也在積極整頓，但在此過程中，各地方政府將不可避免地遇到各種各樣的難題。有分析人士稱，控制新開發區建設好辦，只要政府不再審批或者嚴格審批即可辦到，而撤并原有開發區則并非十分容易就可辦到，主要的障礙有兩條：開發區內的投資企業如何解決——是搬出開發區還是讓其繼續留在開發區，顯然這將使地方政府為難；開發區的債務問題如何解決——很多開發區在建設時，都依靠銀行貸款進行，開發區撤并之后，誰來償還銀行貸款？事實上，在撤并開發區的過程中，還將會遇到體制上的難題。如何去解決這些難題，如何從根本上改變整頓——復建——再整頓的局面，是我們應該考慮和深思的問題。為此，筆者認為，可以從以下幾方面著手做一些工作。

——從規劃上進一步強化管理。開發區建設必須從我國實際出發，依據國家有關法律法規、土地利用總體規劃和城市總體規劃，有計劃有步驟地進行。面對量多、面廣、布局分散、良莠混雜的工業園區，對園區實行分類指導和分層次管理，集中力量重點培育一定數量的示范開發區。對園區實行分級管理。在全面整合現有工業園區的基礎上，分類確立重點園區。分類的標準應綜合考慮園區面積、基礎設施、規劃品位、入園企業個數、園區產出規模和密度、園區社會貢獻（上交稅收、安置就業）等要素。鼓勵建立園區共用的技術開發中心、產品檢測中心、商品展示中心、員工培訓中心、生活服務中心等公共平臺；運用經濟手段引導企業跨區域向大的工業園區集聚。

——從制度上進一步推進建設。建立開發區達標升級機制和相應的考核獎懲制度，給不同層次的開發區以不同的扶持政策，充分發揮政府對開發區發展的產業導向作用。主要有：明確規定開發區工業用地的指導價格；實行統一的開發區稅收返還比例和收費政策；制定統一的跨行政區投資項目的稅費分成政策；貫徹一致的開發區準入條件；撤并掉的開發區土地公開合理地處理等等。這些政策的統一，使得不同的開發區得以在基本相同的發展環境下公平競爭，健康有序地發展。此外，中國開發區的管理體制實際上是條塊分割，為解決各地分散搞開發區的問題，可以實行省市級政府或市與區縣聯合出資，委托專業機構運作管理開發區的模式，統一進行園區的規劃、布局、招商。從利益機制上平衡地方發展開發區的積極性。要結合集體建設用地流轉，進行園區整合。要鼓勵開發區競爭由政策競爭轉向制度競爭，提高開發區土地產出率。

——從創新上進一步尋求發展。不斷創新政府管理經濟的方式方法，借鑒國外園區開發建設經驗，嚴格按照“政府引導，業主開發，市場運作”的規則辦事，實現園區運行機制上的新突破。

筆者認為，當前要注意把握四點：一是加快土地制度改革，二是認真做好農民的安置工作，三是建立被征地農民基本生活保障制度，四是加快構建開發區公共服務平臺。

此外，開發區建設必須突破傳統的行政區劃限制，這就要求各級政府以大局為重，樹立區域綜合開發的新觀念，主動協調解決跨地區發展問題，切實改變目前開發區各自為戰的局面。

土地是農民的命根子，更涉及到國家安全。我們有理由相信，隨著開發區清理整頓的深入，我國的土地秩序將逐步走向有序，開發區的發展將逐步走向規范。

正如大文豪艾青感嘆的：

為什么我的眼里常含淚水，

因為我對這土地愛得深沉……