“有限政府”呼喚三大“托架”

要建立有限政府，就要防止“泛行政化”和“泛政治化”；同時積極發(fā)展現(xiàn)代社會自治組織，為現(xiàn)代國家提供公民社會支柱。

7年立法10年目標

將于今年7月1日生效的《中華人民共和國行政許可法》將是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法。當然，這并不是說其他國家不重視行政許可法，但中國社會對這一法律所寄之厚望，自不待言。

這部受到社會各界特別是各級官員高度重視的法律，形成過程長達7年。而對溫家寶總理來說，這一部法律也是實現(xiàn)其“10年內(nèi)中國建成可問責法治政府”偉大目標的加速器和發(fā)動機。

今年1月，在“全國貫徹《行政許可法》工作會議”上，溫家寶總理開門見山地說：“新年之初，國務(wù)院就召開這樣一個會，請各省的省長、各部的部長參加，足見這次會議的重要。為什么貫徹一個法要召開這么高規(guī)格的會?因為《行政許可法》是一部規(guī)范我們各級政府行為的重要法律，各級政府和各部門的主要負責同志必須親自抓好貫徹實施工作。”

其實，溫家寶總理去年9月23日曾召開國務(wù)院常務(wù)會議，專門研究此法。9月底，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于貫徹實施(中華人民共和國行政許可法>的通知》。10月下旬，國務(wù)院法制辦召開全國政府法制部門會議，具體研究貫徹實施問題。11月初，國務(wù)院舉辦《行政許可法》專題講座。12月初，國務(wù)院辦公廳又下發(fā)《關(guān)于貫徹實施<行政許可法)的工作安排意見》。可謂緊鑼密鼓。

實際上，上世紀8 0年代以來，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等法律相繼制定實施，中國建沒法治政府進程已經(jīng)啟動。目前，全國人大常委會制定通過《行政許可法》并啟動《行政程序法》起草工作，不僅是這一進程向縱深發(fā)展的標志，也恰逢新一屆政府強調(diào)“10年建成可問責的法治政府”之機。

法治政府第一要義是保障公民自由、限制政府權(quán)力、建設(shè)“有限政府”。因此，《行政許可法》開宗明義限制政府規(guī)制人們社會生活和經(jīng)濟生活的范圍。

法治政府只能是統(tǒng)一的政府。因此，《行政許可法》取消中央政府部門許可設(shè)定權(quán)，對地方政府許可設(shè)定權(quán)亦加以嚴格限制。

法治政府必須奉行公開原則、防止腐敗濫權(quán)，堅持透明廉潔。因此，《行政許可法》確立許可實施公開原則和相應(yīng)制約機制。

法治政府必然要體現(xiàn)公正、公平、誠信。因此，《行政許可法》以規(guī)范許可程序作為立法重要目標。

法治政府理所當然是便民政府、高效政府。因此，《行政許可法》將便民、高效規(guī)定為行政許可行為的基本原則，并確立一系列相應(yīng)規(guī)則和制度。

正如國務(wù)院法制辦負責人汪永清所說，把握住了行政審批制度、行政許可制度，就抓住了我們國家行政管理體制的根本。“現(xiàn)在連當保姆也要審批。我們就要思考一下，當律師要審批，當保姆要不要審批?不要批的理由何在?我們認為，當保姆不需要審批，因為公民法人，也就是老百姓自己可以解決自己的問題……現(xiàn)行的行政審批當中，近50％是要改的，量相當大!”

目前，全國正全力宣傳《行政許可法》對公民社會和民主政治的歷史性意義。然而，任何一部具有綱領(lǐng)性意義的法律要想不只停留在紙上，還必須具備實踐的“托架”。在中國法治政府10年遠征開始之際，我們需要認真考慮之。

基本的“托架”：現(xiàn)代化的公務(wù)員隊伍

在新世紀的中國各大城市中，競爭最為激烈的就是香港和上海。但是，就爭奪國際大都市和亞太地區(qū)金融中心這一點來說，上海需要知道何為對手的強項。

這就是香港有一支成熟、穩(wěn)健、廉潔、高效的公務(wù)員隊伍。

2001年春，原香港特別行政區(qū)一位高層官員在一次演說中說：“我想問問市民，香港特區(qū)有哪些可貴的信念，是他們希望捍衛(wèi)和保留的。我想請他們仔細思量，相比于區(qū)內(nèi)的競爭對手，包括上海等內(nèi)地城市，香港的優(yōu)勢究竟為何。今天，我打算通過自問自答，說出心中的信念。”

她強調(diào)的信念核心就是香港的科層制公務(wù)員，“我們崇尚法治精神，享有司法獨立，政府廉潔負責，并由秉正無私的公職人員施政。我們的公務(wù)員隊伍任人唯才，堅守中立信條。在這個全球一體化、通訊發(fā)達、瞬息萬變的年代，我的論調(diào)聽來不免像老生常談，但這些制度是香港繁榮安定的基石，無論潮流風尚如何轉(zhuǎn)型改變，這些制度都必須維持不變。”

新世紀元年元月，存香港舉行的“世界一流公務(wù)員錦囊會議”，英國歷史學家亨尼西教授提出優(yōu)秀公務(wù)員的標準：以任人唯賢為聘用原則，使受聘者以此為終身事業(yè)，在任何情況下均可落實實事求是作風，并以向上司直言進諫為首要職責。與此同時，恪守專業(yè)道德，堅持以公平而透明的方法籌措公帑，并以廉潔無私的態(tài)度，嚴謹?shù)匕压糜谟闪⒎C關(guān)核準的用途上。

“向上司直言進諫是什么意思呢?”這位官員指出：“我認為這是指掌握最真確的資料，進行客觀分析，并據(jù)此向上司提出恰當意見，即使是逆耳之言，仍直言不諱。我和同事們自人職以來，一直被培訓和鼓勵為忠言直諫的公務(wù)員，而這種作風，也促使上司、下屬及同輩之間建立互信。這種密切合作的處事方式，使官員之間的關(guān)系建基于互信，而非取決于個人或政治即興的考慮，同時亦為公務(wù)人員提供充分的個人保障。”

這一席話很有說服力。我們知道，所謂政府是由公務(wù)員組成的。倘若沒有奉公守法、廉潔高效的公務(wù)員隊伍，何來好的政府?

現(xiàn)在國內(nèi)有個共識：中國新一輪政府機構(gòu)改革的目標定位，就是實現(xiàn)行政組織體制的理性官僚化。官僚制，又稱科層制，在管理學中，它是中性詞，并非“官僚主義”作風的同義語。建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的理性官僚制，在現(xiàn)代行政組織中得到了充分運用。

這種模式中，由法規(guī)嚴格規(guī)定機構(gòu)與人員的職責權(quán)限；嚴格的公私分開使公務(wù)關(guān)系對事不對人；官員須通過職業(yè)化考核，并只向職務(wù)目標效忠；官員由上級權(quán)力當局任命而非選舉產(chǎn)生；官員身份終身制但沒有占有職位的權(quán)利；官員接受定額薪金及養(yǎng)老保障，升遷依據(jù)個人資歷或成就。

這種制度“舉起理性和邏輯旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期靠個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法”。保障了人人在法規(guī)、制度面前的形式上的平等和非個人性，其基礎(chǔ)是專業(yè)知識、專家職業(yè)，以及廣泛的社會招募來源。

歷史地看，官僚制理論的運用，促進政府由“人治”到法治、由經(jīng)驗管理到科學管理的歷史性轉(zhuǎn)變，標志著現(xiàn)代行政的開始。如文官制度的實施，結(jié)束了在美國實行的50多年的“政黨分贓制”，基本上杜絕了拉幫結(jié)派、任人唯親、權(quán)力腐敗現(xiàn)象，為實現(xiàn)高效廉潔的行政創(chuàng)造了條件。

中國自秦始皇建立中央集權(quán)的統(tǒng)一國家后，在長達兩千多年的封建王朝統(tǒng)治期間，先后建立了中央集權(quán)、分層管理的“世襲官僚體制”和科舉官僚制，并發(fā)展出嚴密的組織機構(gòu)和治理制度，這本身的確包含理性化成分。但其本質(zhì)不是量化的專業(yè)技術(shù)考核，而是“引禮人法、禮法結(jié)合”的倫理判斷，行政機構(gòu)粗糙和技術(shù)落后，使之在形態(tài)上只能是“人治”，不僅未能培育出現(xiàn)代技術(shù)理性精神，反而遺留下來令人痛恨的“官僚主義”。

中國當代行政組織理性官僚化過程，要借鑒官僚制的理性精神，使我國行政組織盡快走向規(guī)范化和法制化。尤為重要的是應(yīng)盡快制訂“千呼萬喚未出來”的《公務(wù)員法》，把行政官員的管理納入法制化軌道；制定政府及其部門機構(gòu)與人員編制法、行政程序法，控制機構(gòu)膨脹與管理中的主觀隨意性；完善政務(wù)公開、群眾投訴和各種對行政的監(jiān)督措施，進一步健全行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)雀鞣N責任追究機制，確保對行政權(quán)力運作的有效制約。我們期望有一天，中國內(nèi)地能培養(yǎng)出世界一流的公務(wù)人員，使“優(yōu)秀公務(wù)員”成為與“勞動模范”、“新長征突擊手”、“模范黨員”等同樣得到全社會尊敬的光榮稱號。

核心的托架：確立科學的黨政關(guān)系

理性和高效的官僚制，必須要有相應(yīng)的政治體制作為保障，特別是政治與行政的相對分離、完備的法律體系、專業(yè)性的管理者集團等。由國情民意和現(xiàn)代革命傳統(tǒng)決定，中國不可能實行“三權(quán)分立”、多黨政治、政治中立等職業(yè)文官體系，但必須保證行政權(quán)力的獨立性和受制約性。當前最突出的任務(wù)就是理順黨政關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上加強各級人大的權(quán)力，保證司法的公正性和獨立性。

按韋伯和黃仁宇的說法，中國兩千年封建社會是把一切社會技術(shù)問題泛倫理化的社會，而近代以來，由于帝國主義列強鯨吞蠶食，面臨危亡的中國開始把一切社會技術(shù)問題泛革命化、泛政治化。這在“文革”中達到登峰造極的地步。改革開放20多年，隨著社會運行高度規(guī)范化、復雜化，我們的生活逐步理性化。“仁義禮智信”也好，“以階級斗爭為綱”也好，都不適應(yīng)哪怕一個居委會轄區(qū)的日常工作。

鄧小平、江澤民、胡錦濤，幾代領(lǐng)導人都旗幟鮮明地強調(diào)“黨要管黨”這一重大原則。在這條事關(guān)中國穩(wěn)定、發(fā)展根本大局的原則上，怎么走出切實可行的道路，是中國特色社會主義道路的核心問題。

在政府擁有無限的行政權(quán)力、缺乏立法權(quán)力的有效制約的同時，我們看到，以一般公共服務(wù)為內(nèi)容的中國行政權(quán)力，也受到政治權(quán)力的過多制約。這主要表現(xiàn)為以黨代政、黨政不分。只有理順這個關(guān)系，中國現(xiàn)代行政管理制度建設(shè)才有了核心“托架”。

不久前，中紀委對原河北省人大常委會主任程維高的審查和處分決定中說，“程維高在擔任河北省主要領(lǐng)導期間，插手行政事務(wù)，為他人和其子程慕陽謀利，給國家造成巨大經(jīng)濟損失；放任配偶及子女利用其職務(wù)影響，進行違紀甚至違法犯罪活動；利用職權(quán)，對如實舉報其問題的郭光允同志進行打擊報復……” “插手行政事務(wù)”，這句話隱含著一個重大問題。程作為省委書記可以干預(yù)行政事務(wù)嗎?按中國共產(chǎn)黨章程是不可以的。黨章規(guī)定，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導；地方黨委在同級各種組織中，按總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，發(fā)揮核心領(lǐng)導作用。

當然，按規(guī)定，地方黨委對地方重大行政事項擁有決策建議權(quán)。但正像一些學者強調(diào)的那樣，行政事項與行政事務(wù)是兩個不同的概念，黨委管大方向、大事，不應(yīng)插手具體事務(wù)；而且即使有關(guān)鍵或典型意義的“事務(wù)”，確實需要采取干預(yù)行動的是黨組織，而絕不是黨委書記個人。然而，這個問題并沒有得到根本解決。

當代中國的公共行政現(xiàn)代化，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行的，領(lǐng)導方式的改進非常重要。在“黨政分離”問題上，我們聲稱的一貫政策是，實施政治和組織上的領(lǐng)導，通過國家機關(guān)黨組織的作用，貫徹黨的路線、方針和政策，而不包辦政府機關(guān)的具體業(yè)務(wù)。《憲法》明確規(guī)定，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。共產(chǎn)黨當然也不例外。

與此同時，我們還必須看到，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代化過程中還有一個巨大歷史任務(wù)，即防止任何特殊利益集團凌駕社會之上。目前，據(jù)統(tǒng)計中國有4500萬中央及地方官員，440萬國有銀行及大型國有企業(yè)官員，。700萬“事業(yè)單位”人員，他們的利益還并不完全等同于全民的利益。整個社會應(yīng)有此常識。

世界各國的歷史經(jīng)驗，特別前蘇聯(lián)東歐各國的經(jīng)驗告訴我們，在國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，本應(yīng)成為公民社會中堅的科層官僚并不一定自動轉(zhuǎn)型。在我國，對那些至今仍然由武裝警察充當警衛(wèi)的鐵路、民航、電力等部門，尤其如此。因此，胡鞍鋼等專家提出，目前中國改革的難點與重中之重，就是如何處理這些具有行政壟斷地位的特殊利益集團。關(guān)鍵是使之從經(jīng)濟人與政治人的雙重身份變?yōu)榧兇獾慕?jīng)濟人，而不是政治家或行政長官。作為中華民族先鋒隊組織的中國共產(chǎn)黨在此責無旁貸。

最后的“托架”：成熟的公民社會組織

“美國人遇事急著找律師，中國人遇事急著找表姨。”

在中國，鬧市街頭，兩車相撞，如果兩個當事人競相打電話，一般情況下是一個人找警察，一個人找“關(guān)系”。其他如交通違章車輛被扣，忙碌打電話的更是在向親友“求救”。

6月初，北京一著名律師向社會宣布，自7月1日《行政許可法》實施之日起，將承攬各種對政府部門的相關(guān)行政訴訟。他說，由于行政背后的利益因素，一些擁有許可權(quán)力的部門并不甘心依法放棄權(quán)力，有的部門可能以種種藉口拖延甚至抵制應(yīng)予取締的許可行為，因此他呼吁法律工作者尤其是律師，承擔起職責。

我們也希望，從律師協(xié)會到注冊會計師協(xié)會，從消費者保護組織到個體商業(yè)者組織，都能自覺行動起來，更多、更主動地以法律武器而不是人情關(guān)系來捍衛(wèi)自身及社會的利益。

在政府不受限制的地方，只有臣民、草民，而沒有公民。而中國要邁人公民社會，特別重要的是公民社會的自我管理制度。培育上述行業(yè)協(xié)會等社會“第三部門”就格外重要了。

“第三部門”，主要指在政府部門和以贏利為目的的市場部門之外的“非贏利部門”，它與政府部門、市場部門共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大支柱。政府的職責是“以強制求公益”，市場則是“以志愿求私益”，而第三部門則被定位為“以志愿求公益”。它是自由公民的聯(lián)合體。 20世紀80年代以來，“全球性的社團革命”悄然興起，背景是現(xiàn)代福利國家危機和全球性環(huán)境危機，引起人們對“幫助人們自助”和“參與式發(fā)展”的關(guān)注。鑒于從東方到西方都存在的政府失靈和市場失靈，人們認識到政府做不了、干不好的事和市場不愿做、做不了的事，第三部門是一個理性選擇。美國霍普金斯大學拉蒙教授通過對41個國家的比較研究，認為“全球性社團革命”對20世紀晚期的意義，如同19世紀晚期民族國家的興起。

只有社會組織成長壯大起來了，政府才可能真正盡可能多地退出民眾的日常生活。可是，目前中國每萬人擁有的社團數(shù)量為1．45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠低于發(fā)達國家，而且低于印度和巴西等發(fā)展中國家。社團總量不足，大大制約了中國市場經(jīng)濟發(fā)展，也制約了中國社會管理現(xiàn)代化進程。

1953年，第三帝國崛起20周年之際，在一項關(guān)于德國歷史上哪個時期最好的民意測驗中，當時的聯(lián)邦德國有45％的人選擇1914年前的德意志第二帝國，42％的人選擇納粹的第三帝國，而只有7％的人選擇民主共和的魏瑪共和國，2％的人選擇新的聯(lián)邦共和國。而到了1972年，支持和認同民主政治的人則達到了90％。

為什么會有這樣的變化?應(yīng)當注意到，聯(lián)邦德國已經(jīng)成為世界上公民社團協(xié)會最多的國家。

其實，戰(zhàn)后日本與德國的最大不同，不僅在于是否為戰(zhàn)禍道歉，更在于德國公民社會前所未有地成熟壯大，這使自大、夸張的普魯士軍國專制主義再無立足之地。

我們中國人在從“全能政府”向“法治政府”的遠征中，會越來越深刻地領(lǐng)會到“第三部門”的重大價值!