關于影響和限制個體私營經濟發展的法律法規、政策規定及監管服務問題的調查報告

根據內蒙古自治區人大常委會辦公廳《關于部分全國人大代表、自治區人大代表開展全區個體私營經濟發展狀況調查研究有關事項的通知》（內常辦發〔2004〕14號）精神，按照《部分全國、內蒙古自治區兩級人大代表、內蒙古自治區科社學會、總商會、個私協會開展全區個體私營經濟發展狀況調查研究提綱》要求，內蒙古工商聯通過采取個別走訪、召開座談會和個案征求意見等形式，對內蒙古自治區政府各委辦廳局、內蒙古自治區高級人民法院、內蒙古自治區人民檢察院、中國人民銀行呼和浩特市中心支行、總工會等20多個單位，就制約內蒙古自治區個體私營經濟發展的法律法規、政策規定和監管服務等方面存在的問題進行了調研。通過調研我們感到，盡管內蒙古自治區個體私營經濟有了較快的發展，成為推動內蒙古自治區經濟發展的一支重要力量，但現行的一些法律法規條款、政策規定和監管服務，在一定程度上制約和影響著個體私營經濟量的擴張和質的提高，迫切需要對一些限制個體私營經濟發展的法律法規條款和政策規定進行修改、補充、完善，下大氣力優化服務環境，使之更加符合十六大、十六屆三中全會和全國人大二次會議通過的《憲法修正案》精神，更好地促進個體私營經濟健康、快速發展。

一、法律法規和政策規定方面的制約與影響

1我國現行的刑事法律有些條款還殘留著計劃經濟時代的色彩，不能完全適應社會主義市場經濟發展的要求，對個體私營經濟的保護還有不到位的地方。比如，刑法典分則第三章第三節中非法經營同類營業罪、為親友非法牟利罪，簽訂、履行合同失職被騙罪，國有公司、企業人員失職罪，國有公司、企業人員濫用職權罪，徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪的主體主要是國有公司、企業人員。而同樣針對個體工商業者、私營企業的行為，刑法沒有將其規定為犯罪，這對于個體私營經濟的財產權利和經濟利益的保護顯然是不利的。又如，刑法中貪污罪和職務侵占罪的法定刑差距很大，而兩者的行為方式相同，之所以貪污罪配置更高的法定刑，立法思想上無非是因為犯罪人侵犯的是國家財產，而國家財產應當優于私有財產予以保護，這種立法上的價值判斷顯然對保護個體私營經濟財產不受侵害是不利的，還帶有濃厚的因為所有制不同而在犯罪圈的劃定上或者在刑罰輕重上作出不適當區分的色彩。

2《中華人民共和國礦產資源法》第四條第二款規定“國有礦山企業是開采礦產資源的主體。國家保障國有企業經濟的鞏固與發展；”第三十四條規定“允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及為生活自用采挖少量礦產”。從這些規定看，《中華人民共和國礦產資源法》中的個別條款規定，的確對國有礦山企業和個體私營礦山企業執行了雙重標準。

3國家財政部、國土資源部制定的《關于印發探礦權采礦權使用費和價款管理辦法的通知》（財綜字〔1999〕74號）第十一條和《關于印發探礦權采礦權價款轉增為國家資本管理辦法》（財建字〔2000〕439號）、國土資源部《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）等文件均規定國有企業可以將采礦權價款轉增為國家資本，而個體私營企業則沒有同樣的優惠政策，沒有真正體現不同所有制主體在市場經濟中的平等待遇。

4國土資源部、國家計委、國家經貿委、財政部、外經貿部、國家工商行政管理局聯合下發的《關于進一步鼓勵外商投資勘查非油氣礦產資源的若干意見》（國辦發〔2000〕70號）第二條、第三條賦予外商企業勘查開采礦產資源的一些優惠政策。如鼓勵外商開采的礦種可以享受免繳礦產資源補償費5年，享受免交1年、減半交納2年探礦權、采礦權使用費等優惠政策。對于置身于市場參與競爭的個體私營企業則沒有獲得同等的優惠政策，顯然有失公平。

5《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第三十九條中，把私營礦山企業的開采范圍限制在集體所有制企業開采范圍內，就是在各類市場經濟主體在市場準入上的非一視同仁的表現。

6國有土地使用權與集體使用權的法律地位存在明顯不同。現行的《中華人民共和國土地管理法》第二條規定“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有的土地使用權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權除外。”由此可見，由于國有土地與集體土地在所有權和使用權法律地位的不平等，造成行使權力的差異，成為嚴重制約我區農村牧區發展養殖業的瓶頸。比如，國有土地的使用權依法可以轉讓，可以實行有償使用，甚至可以融資，而同樣作為擁有所有權和使用權的集體土地則嚴格受到法律限制，不得參與上述活動，這種制度設計不適應市場經濟規則，長期下去不利于集體土地所有者充分發揮其資源優勢，影響到個體私營經濟的發展。

7《中華人民共和國擔保法》第三十四條規定了“五荒”可以作為抵押物。因此，事實上已經從法律規定上打破了集體土地使用權不能融資的界限，只是與國有土地使用權相比受到了嚴格的限制。其中既有《中華人民共和國土地管理法》與《中華人民共和國擔保法》的銜接、配套問題，也存在相關法律法規及其政策規定進一步給予個體私營企業平等待遇問題。

8現行的土地管理法律法規規定的耕地保護制度，缺乏實事求是和從實際出發的原則，特別是在法律沒有明確界定什么是耕地理化指標概念的前提下，制定了最嚴格的耕地保護制度。這種不分自然條件、不分區域經濟條件的“一刀切”的數量性耕地保護制度，直接對邊疆地區、民族自治地方利用相對優越的土地資源，健康發展個體私營經濟造成不應有的制約和限制。對于我區大部分處于干旱、半干旱地區的丘陵山區的耕地，國家一方面在大力推行退耕還林工作的同時，一方面要求占一畝補墾一畝，這種法律規定不切合實際。

9從《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（1988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過，1988年8月1日起施行）、《中國人民共和國個人獨資企業法》（1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2000年1月1日起施行）來看，對規范國有企業、私營企業的條文粗細不一，國有企業規定得籠統、缺乏操作性，私營企業則規定得較為具體、詳細，同為市場主體的不同企業有不同的規定，有失公允。

10《中華人民共和國私營企業管理暫行條例》第十二條規定“私營企業可以在國家法律、法規和政策規定的范圍內，從事工業、建筑業、交通運輸業、商業、飲食業、服務業、修理業和科技咨詢等行業的生產經營”。“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營，不得生產經營國家禁止的產品。”《中華人民共和國城鄉個體工商戶管理暫行條例》第三條規定“個體工商戶可以在國家法律和政策允許的范圍內，經營工業、手工業、建筑業、交通運輸業、餐飲業、服務業、修理業及其他行業”。以上兩個條例經營范圍的劃定，已不適應當前改革開放和市場經濟發展的要求，應當像《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國個人獨資企業法》、《中華人民共和國合伙企業法》那樣，在經營范圍上不作具體劃定。明確“法律、行政法規規定需要經有關部門審批的，應當在申請設立登記時提交批準文件”即可。

11根據《中華人民共和國公司法》第一百五十二條規定，股份公司向社會公開發行股票籌集資金，公司股本總額不得少于人民幣5000萬元；開業時間在3年以上，最近三年連續盈利；持有股票面值達人民幣1000萬元以上的股東不少于1000人；公司預期利潤應達到同期銀行存款利率。企業發行債券，股份公司的凈資產額不低于人民幣3000萬元，有限責任公司的凈資產不低于人民幣6000萬元。這些條件的設定，一般中小企業難以企及，從而喪失了直接融資渠道。

12《中華人民共和國擔保法》是規范擔保行為而非規范擔保機構的一部法律。中小企業信用擔保試點以來，原國家經貿委和財政部分別發布了一系列有關中小企業信用擔保的管理辦法。但是，這些辦法主要是針對政策性擔保機構的，適用范圍狹窄，缺乏對其它組織形式擔保機構的管理。

13自治區人民政府關于批轉自治區交通廳等四部門制定的《內蒙古自治區公路養路費征收管理規定實施細則》（內政發〔1992〕4號）第三章第十條第三款和第三章第十一條第三款規定“旨在由城建部門修建和養護管理的市區道路固定路線上行駛的公共汽車”可以免征交通規費（養路費和客運附加費）。養路費征收按“公共汽車、電車，跨行公路在十公里以內的，按全費額的1／3計征，跨行公路十公里以上二十公里以下的，按全費額的1／2計征，跨行公路二十公里以上的，按全費額計征”。《內蒙古自治區道路運輸管理條例》第八章第五十二條規定“城市市區公共汽車運輸不適用本條例”。應該理解為該條例第五十二條包含了國營和民營兩種公交企業。但是，內政辦字〔2003〕364號文以“部分城市的國有城市公共汽車運輸公司改變了原來的公益性質”和“單位性質（由各級人民政府財政撥款并享有財政補貼、稅費減免政策的國有城市公共汽車運輸公司）”為由為界，對城市公共汽車公司征收交通規費。在國有、民營交通運輸企業公交票價均由政府定價，都承擔對優撫對象和社會弱勢群體發售各類月票、優惠票證的情況下，這種規定有失公允，嚴重影響了民營公交公司經濟效益的提高和發展企業的積極性。

二、監管服務方面存在的問題

1金融機構貸款的保證措施難實現、手續繁瑣、成本高，抵貸資產變現費用高，金融機構保全資產成本高、保全難度大，稅務及地方有關部門對金融機構抵貸物收回和抵貸物變現過程中收取的有些稅費不合理。中小企業信用擔保資金籌集渠道少、規模小，與商業銀行的溝通協作不利。中小企業資金實力小、所從事行業的科技含量不高、進入門檻低、不符合貸款條件。由于上述原因，造成民營中小企業融資難、融資渠道不暢，影響了企業做大做強。

2由于政策性虧損，國有公交企業一向由政府補貼，但資金到位率低，不能得到有效地保證。改制后的股份制企業、民營企業同樣也存在政策性虧損，但大部分企業沒有享受到政府補貼。另外，公共交通企業每年向社會發售大量的月票以及優惠證，由于月票和優惠證票價格與價值嚴重背離，造成月票和優惠證發售越多，企業虧損就越嚴重。特別是內政辦字〔2003〕364號文件下發執行后，給民營公交公司帶來嚴重的經濟負擔，造成民營公交公司成本上升，企業虧損，經營步履維艱。

3現行的土地審批制度程序繁瑣、要件繁多，不適應我區行政區域狹長、交通欠發達、經濟落后的實際情況，國有和民營企業申請使用土地的行政成本十分高昂。在一個東西狹長4000公里的行政區域內，涉及農用地轉用和征用土地都必須到自治區，甚至需要國務院辦理批準手續，一定程度上誘發了許多諸如越權審批、違法用地的行為。

4從整體上說，我區民營企業規模普遍偏小，戶均進出口僅174萬美元，多數企業屬傳統產業，商業和餐飲業比較多，高新技術企業少。許多民營企業對國家對外貿易方面的法律、法規、政策和國際貿易規則了解得很少，對產品報關、出口退稅、外匯結算等業務操作規程知之甚少。一些民營企業常常通過委托別的外貿公司或臨時聘用一些熟悉外貿業務的人員開展相關出口業務，無形中增加了生產運營成本，嚴重制約了企業的發展。

5農牧民勞務輸出渠道不暢，勞動力向非農非牧轉移困難；農村牧區基礎設施建設滯后，交通、電力、文化、教育、醫療衛生、市場信息困擾著農村牧區經濟社會發展；農村牧區勞動力自身的技能、智力、文化素質較低，與市場需求不適應；農村牧區信貸額度小，信貸期限短，影響著農村牧區個體私營經濟的發展。

6國家公安部六局與對外經濟貿易合作部國際合作公司于2000年12月15日正式下文，將勞務出國申請移交公安部門辦理，并在有權經營勞務的公司中實行“信譽等級制”。但因勞務簽證由誰負責辦理沒有達成協議。因此，實行勞務公司“信譽等級制”的問題目前尚未解決。

7由于有關政策措施不完善，人事制度改革不到位，人才在流動中不可避免地受到身份、戶籍、地域、部門等限制，個體私營經濟在吸納人才方面存在較大困難。特別是人才成長和發揮其特長的用人機制、激勵機制、保障機制沒有形成，不僅無法吸引區外人才，而且導致區內人才大量“孔雀東南飛”。另外，我區人才市場還存在著基礎設施差、服務手段落后、人才信息儲備少、人才流動政策不健全、市場服務功能不完善等問題。這些問題的存在，已在一定程度上影響著個體私營企業人力資源的開發和產品科技研發能力的提高。

8由于政府職能的轉變出現的空位和人員變動，自治區個體私營經濟領導小組的工作處于停頓狀態。個體私營經濟綜合協調工作到底由哪個部門或單位負責，目前沒有明確的說法。有關個體私營經濟發展規劃、重大事項的決策及協調解決，以及發展個體私營經濟的經驗總結、典型推廣、問題查找和激勵表彰工作缺乏協調機制。

9目前個體私營經濟統計數據不準，難以真實全面地反映出個體私營經濟在國民經濟總量中的份額，影響了國家對所有制結構的調控。現有個體私營經濟的數據散落在政府若干個部門，沒有一個部門能夠準確地掌握個體私營經濟的發展總量。由于統計指標設計不科學，對混合經濟中自然人參股的私人資本基本上沒有納入統計，再加上客觀地存在著“假集體”和無照經營的個體私營企業，實有的個體私營經濟總量遠遠大于現有的統計結果。這種情況的存在，既不利于稅收征管，容易造成稅負不公平，同時由于個體私營企業基本情況統計不準和從業人員經常處于流動之中，社會保險部門對個體私營企業的參保繳費信息無法及時掌握和處理。