“吃皇糧”：村民自治的新嘗試

2004年8月，福建省石獅市的670名農村干部選后領到了第一筆全部由市、鎮兩級財政發放的誤工補貼。

《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補貼，“誤工補貼”是村官們從事公共事務的收入形式，一般由村集體提供。

“石獅又一次走在了全國前列。”就村干部補貼全部由政府財政負擔的做法，石獅市委組織部一位相關負責人在接受《瞭望東方周刊》采訪時這樣表示。

事實上，石獅市將所有“村官”的全部誤工補貼納入政府財政預算，不僅開了全國“村官”由政府財政供養的先河，而且“村官”的工資標準還是福建省最高，位居全國前列。

石獅這次“走在全國前列”的行動，被看作中國加強鄉村政權建設的一次重要努力。

上世紀80年代初，人民公社解散以后，中國農村按照村民自治原則成為自治集體，鄉鎮以上國家政權對農村的干預能力逐漸減弱，因此福建石獅的實踐，使得政府以經濟手段加強了對村民自治體的領導。

同時，石獅的努力也引起了專家學者們的擔憂：這種努力會否妨害正在建立的農村村民自治呢?而且，“受雇于”上級政府的“村官”能否代表和維護農民利益，則成為一個懸疑。

“村官”享受本科生待遇

石獅市是福建省泉州市下屬的一個縣級市，是福建省綜合改革試驗區，也是中國有名的僑鄉。石獅總面積160平方公里，總人口50萬，包括20萬常駐外來人口。

石獅市經濟發達，但耕地不到6萬畝，下轄只有7個鎮94個行政村。財政寬裕的石獅因此有能力把農村干部的收入納入財政體系。此前，農村干部的誤工補貼由鄉鎮財政支出。

石獅市有關人員告訴《瞭望東方周刊》，村干部誤工補貼全部改由政府財政發放的制度在石獅醞釀已久，正式發文件是2004年7月24日，即石獅市四屆二次黨代會期間。

《瞭望東方周刊》記者注意到，此前，石獅市委書記李建國曾向當地媒體表示，石獅的村級干部將享受大學本科畢業生的同等待遇。

根據石獅市村干部誤工補貼實施方案，村黨支部書記、村委會主任每月補貼1200元，其他村干部每月補貼800無，“略高于全市平均工資水平和人均收入水平”。村干部誤工補貼80％由市財政承擔，20％由鄉鎮財政承擔，村干部所在的村不再負擔村干部的誤工補貼。

從工資待遇來說，石獅市村干部的誤工補貼比以往大大提高了，此前，”村官”們的誤工補貼皆由鎮財政支付，村黨支部書記和村委會主任每月500元，副書記和副主任每月150元，“兩委”委員每月100元。

石獅市民政局相關人員告訴《瞭望東方周刊》，以往村干部補貼的多寡高低，取決于村集體經濟的收人情況，在石獅，有的村集體年收入高達上千萬元，有的則是一片空白。從而導致“村官”之間的收入差異很大，而由財政發放則消除了這個差異。

“根據我們的測算，僅此一項，市、鎮兩級財政每年要支出800萬元左右。”石獅市委組織部副部長李冰對《瞭望東方周刊》說。

石獅市民政局副局長章文新向《瞭望東方周刊》表示，“全市每年可減輕村級負擔300萬元左右?！?/p>

對于石獅市的此次村干部誤工補貼改革，作為“受益者”的村干部顯然普遍特歡迎態度。祥芝鎮一位村干部向《瞭望東方周刊》表示，有了固定工資，他們就相當于國家干部了，工作也更有干勁了。

但是，按照這個方案，如果發現村干部“嚴重失職”，將停止發放誤工補貼。

方案規定，村干部的收入與其工作業績掛鉤。所謂“嚴重失職”，指不接受上級黨委、政府領導和指導，對上級黨委、政府下達的各項任務有抵觸情緒，在履行職責時違反政策規定造成不良影響，以及未能落實責任片區內的計劃生育或安全生產責任工作等。這都要停止發放誤工補貼。

石獅市委糾織部副部長李冰對此的看法是：村干部的誤工補貼由政府負擔，既解除了他們的后顧之憂，提高了他們的積極性，又減輕了農民和村集體的負擔。

“工資和政府的考核相掛鉤，就等于拴住了村干部的牛鼻子。”石獅市的一位已卸任的“村官”對《瞭望東方周刊》說，“應該代表村民利益的村民委員會，很可能就此異化為上級派駐在村級的機構?！?/p>

“皇糧”“購買”了村民自治

石獅市一位鄉鎮負責人對《瞭望東方周刊》坦言，以前他們對不接受鄉鎮黨委、政府領導，以及對下達的各項任務有抵觸情緒的村干部，特別是村委會主任，沒有一套有效的管理辦法，因為村委會主任是按照法律選舉的，罷免也是由村民投票決定。

“現在待遇提高了，并且由鄉鎮黨委、政府掌控，肯定好管了，現在鄉鎮政府指揮村干部名正言順了?！边@位負責人說。

值得注意的是，《村民委員會組織法》明確規定，鄉鎮一級政府只能“指導”(不是“領導”)村委會的工作，但“不得習：預依法屈于村民自治范圍內的事項”。事實上，中國絕大多數地方的鄉鎮政府都在插手村民自治事務。

現實的情況是，村干部的工作基本上都是圍繞上級黨委、政府的中心任務而開展的。石獅市祥芝鎮黨委副書記吳家源告訴《瞭望東方周》，目前村干部所做的大部分工作那是鎮里布置下去的，“各項工作最終都要落實到村里，不壓下去不行”。

石獅市祥農村村委會主任劉天獎向《瞭望東方周刊》表示，他們的主要任務就是根據鎮黨委、政府部署的中心工作，抓好計劃生育、安全生產、綜治等，“每一項都要考核，村里的工作必須圍繞上級的精神開展”。

石獅市一位曾經負責過村級選舉工作的官員在接受《瞭望東方周刊》采訪時指出，作為國家政權的鄉鎮政府和村民自治體屬于兩個不同的組織，在計劃生育、治安、安全生產：方面有共同的目標和利益，但同樣也有利益沖突和差異。

這位官員強調，“村官”補貼由政府負責自然是減輕農民負擔的好事，但如果因此弱化了村級自治權則未必是好事。

更重要的是，村民們擔心，吃了“皇糧”的村干部在政府亂攤派、違法征用土地等利益沖突時，還會不會維護農民利益?

這位官員同時認為，政府出錢供養村干部違背了公共財政的原則，因為村委會不是政府機構，村干部也不是公務員，村務活動支出顯然不在公共財政所應負擔的范圍之內，而如果將村干部補貼的支出列入財政預算，也違反了《預算法》。

更重要的是，鄉鎮人大代表主要都是村級的干部和委員，如果鄉鎮干部的工資從政府領，事實上就會成為政府領導人大，人大的監督可能被架空。

中國人民大學行政管理學系主任、博士生導師毛壽龍教授在接受《瞭望東方周刊》采訪時指出，村干部工資由政府財政發放對村民自治很不利，財政上如果不獨立，自身就很難獨立。從這個角度看，村委會要真正自治，村干部要想不受干預，首先就必須保持身份上的獨立性，而不能“受雇”于政府。

北京大學政府管理學院教授李強就此向《瞭望東方周刊》強調，村委會要依賴政府財政，就沒有自治可言，作為一項長遠的基本政策導向，村干部的工資應該由村里負擔，實現自己養自己。

接受《瞭望東方周刊》采訪的專家們普遍認為，村委會是一個村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村委會的權力來自村民，辦理的是本村公共事務和公益事業，村務活動的經費當然也應該來自村民，這也是“村民自治”的底線之一。事實上，現在全國基本上所有地方的村干部工資都是由村民自籌。

但中國經濟體制改革研究會副秘書長溫鐵軍也向《瞭望東方周刊》表示，政府向村干部支付工資的做法無可厚非，從現實情況出發，也只有這樣才能解決已經形成的龐大的村干部隊伍的報酬問題。

溫鐵軍認為，對于村民自治，要實事求是，不要拘泥于現行法律，上個世紀90年代中國法律“大躍進”般制定了2000多部法律，但真正實施得好的卻不多。目前中國對提高村干部的積極性和解決待遇問題，誰都沒有更好的辦法，村干部工資由政府發放，雖然可能產生法律矛盾，但可以解決現實矛盾，應該是一條出路和一種探索。