水價改革尋求突破

2003年12月10日，由國家發展和改革委員會與水利部聯合主辦的“全國水利工程水價工作會議”在西安召開。這個第一次由國家價格主管部門和水利部聯合召開的全國性工作會議，其核心內容正是討論如何貫徹即將于2004年1月1日起施行的《水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱《水價辦法》）。

據記者了解，《水價辦法》的要點是，將水利工程供水價格納入商品價格范疇進行管理，建立一個科學合理的水價形成機制。這意味著水價將有所調整，將來水也會像其他商品一樣，靠價格杠桿來調節供需平衡。

對于這部醞釀10年并于2003年年中正式頒布的《水價辦法》，水利部部長汪恕誠認為：“這是我國水利改革與發展的一件大事，標志著我國水價改革進入了一個新的階段。”

從“福利水”到“商品水”

據水利部經濟調節司司長張紅兵介紹，我國水資源總量豐富，約有2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源量僅為2200立方米，是世界人均占有量的1/4，位列世界第121位。根據聯合國的水資源評價指標體系，中國為“水資源緊缺”的國家。

同時，由于我國特定的自然地理條件，水資源時空分布嚴重不均，南方豐沛，北方貧乏。長江及其以南地區的流域面積占全國總面積的36.5％，卻擁有全國80.9％的水資源量；北方地區和西北內陸地區面積占全國總面積的63.5％，擁有的水資源量僅占全國的19.1％，其中西北內陸河流域的水資源量僅占全國的4.6％。北方地區長期干旱缺水，尤其是黃淮海地區人均水資源量僅為全國平均水平的22％。干旱缺水已成為中國經濟社會發展的重大制約因素。

目前，我國668座城市中有400多座缺水，日缺水量達1600萬立方米，每年影響工業產值2300億元。未來的形勢則更為嚴峻。張紅兵指出，預計到2030年，中國的人口將達到16億，人均水資源量將跌至1700立方米。這已接近了世界公認的貧水國家的極限水平。

“水資源的稀缺性和不可替代性，是我國必須實行價格制度來促進水資源的節約、保護、優化配置以達到提高利用效率和效益的一個最基本的動因。”張紅兵認為，長期的實踐證明，水價改革勢在必行。

在相當長的時期里，水被看成是取之不盡、用之不竭的自然資源，人們只承認水所具備的自然屬性，而忽視了其商品屬性。在1985年以前，我國的水利工程供水實行的是公益性或政策性低償供水政策，人們的生產和生活用水是無償的或廉價的。在計劃經濟時代，水利工程的供水在人們眼中是典型的“大鍋水”或“社會福利水”。

張紅兵指出，“福利水”表面上給人們帶來了一定的利益，但其所導致水利管理體制運行中的弊病和所引起的損失更為巨大。由于無償和廉價，“福利水”一方面造成水資源的浪費嚴重，農業灌溉和工業生產耗水率高，水的利用效率極低；另一方面導致水利工程管理單位（以下簡稱“水管單位”）長期虧損，水利工程正常損耗得不到合理補償，出現了工程老化、病險加劇、工程效益衰減，一大批水利工程不能安全運行和正常運用的實際問題。

1985年，國務院頒發了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》（以下簡稱《水費辦法》），首次提出以供水成本為基礎核定水費標準，供水開始被作為一種有償服務行為。《水費辦法》推出后，大部分省、市政府都先后制定了本地水利工程水費核定、計收和管理辦法。

水利部建設與管理司司長周學文分析認為，盡管《水費辦法》打破了無償供水的歷史，但其規定水利工程水費是按行政事業性收費（水費構成以及核算原則均基于此）進行管理的模式，仍然無法解決涉及運行中的諸多問題。水利工程供水價格依然偏低，且在實際運行中存在水費計收困難、易被有關部門挪用和平調等問題。目前，我國絕大多數水管單位為事業單位，但多數實行自收自支，自負盈虧。由于財政事業單位經費不到位，水費成為水管單位的主要收入。水費收入難以收回成本不僅使水管單位入不敷出，而且帶來諸如難以真實反映水管單位經營業績等問題。

1992年，國家計委將水利工程供水價格列入重工商品價格目錄后，水利部提出要盡快制定《水價辦法》。當年12月，水利部和國家物價局正式開始《水價辦法》的調研和起草工作。次年1月，一支由物價、財務、工程管理等專業人員組成的調研小組先后到達湖北、湖南、江西、江蘇、廣東、山東、甘肅、遼寧等省進行考察。1993年5月，《水價辦法》初稿形成。此后，在經過了幾番修改后，1994年12月，《水價辦法》送審稿報送國務院。

據參與《水價辦法》起草全過程的有關人士介紹，《水價辦法》的出臺可謂是“十年磨一劍”，期間經歷了多次、多部門的意見匯總和修改。同時，由于涉及與1998年開始施行的《價格法》等其他法律法規的銜接和已有法規的清理工作，《水價辦法》的內容也幾經調整。

“從‘水費’到‘水價’盡管只有一字之差，卻意味著水利工程供水性質發生了根本的變化。”張紅兵指出，市場經濟體制的確立和建設，使得中國的水資源緊缺問題的解決尋找到了一個新的突破口，即通過價格制度建設，調節供需矛盾，推動建立節水型社會，以期實現水資源的合理開發、全面保護、優化配置、注重節約、高效利用。

在“十五計劃”中，“要建立合理的水價形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性”被明確提出，“水是一種特殊的商品”的觀念也開始逐步深入人心。

“兩部制水價”和“分級管理”

把水定義為商品，就應還之以商品的本來面目。《水價辦法》的出臺正是基于這一出發點。

張紅兵告訴記者，《水價辦法》的核心內容是爭取建立一個科學合理的水利工程供水價格形成機制，從法規層面將水利工程供水價格納入商品價格范疇進行管理。辦法規范了水利工程供水的核價原則和方法，明確了“補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔”的定價原則，使其可以根據供水成本、費用以及市場供求的變化適時調整。這種調價機制將改變以往長期以來，水價一旦確定便多年不變的狀況，有利于更好地發揮水價杠桿的調節作用。

根據《水價辦法》的規定，水利工程供水價格，是指供水經營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設施銷售給用戶的天然水價格，也被稱為“原水”價格。天然水價格由供水生產成本、費用、利潤和稅金構成，其中，利潤是指供水經營者從事正常供水生產經營獲得的合理收益，按凈資產利潤率核定。

據張紅兵介紹，《水價辦法》明確規定，工業及自來水廠價格中的凈資產利潤率按照國內商業銀行長期貸款利率上浮二至三個百分點來核定，這參照了一般基礎項目的投資回報率規定。而在此前的《水費辦法》中，通常是按照水利工程的總投資的一定比例來計算的。

更為重要的是，《水價辦法》規定了水價形成機制的重要組成部分——根據水資源豐缺狀況和供求關系，實行超定額累進加價和豐枯季節水價等核定水價的制度。張紅兵指出，這將對水資源短缺局面下調控用水需求，用價格杠桿促進節約用水將起到重要作用。

此外，《水價辦法》規定了基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。所謂水價“兩部制”，是指水價由兩部分組成，一是基本水價，二是計量水價。《水價辦法》規定，基本水價按補償供水直接工資、管理費用和50％的折舊費、修理費的原則核定；計量水價則是按補償基本水價以外的水資源費、材料費等其它成本、費用以及計入規定利潤和稅金的原則核定。實行兩部制水價的水利工程，基本水費按用水戶的用水需求量或工程供水容量收取，計量水費按計量點的實際供水量收取。

張紅兵認為，隨著兩部制水價的逐步推行，目前普遍存在的水利工程和設施帶病運行的情況將會得到改善。

據悉，在以往一些地區對水價改革的探索中，水價管理方式的改革是一項重要的內容，通過因地制宜地調整水價管理權限，確定供水價格，取得了一定的效果。例如，山東省將水價的審批權下放到縣級以上的物價主管部門，同時對工業用水和生活用水按單個工程審批水價；吉林、新疆、四川等省區則實行了本省范圍內的分地區水價。此外，一些地方改革單一的政府定價方式，試行政府指導價或民主定價，如四川省武都引水灌區在全灌區實行政府指導價，湖北東風渠灌區成立了農民用水者協會，末級渠系水價由用水者協會制定。

根據《水費辦法》規定，地方水利工程水費標準制定權限集中在省級政府，而《水價辦法》則明確了分級管理權限，即地方水利工程水價的管理權限可根據情況，在省級物價主管部門直到縣級物價部門之間進行合理分配。

《水價辦法》對水利工程供水價格采取統一政策、分級管理方式，區分不同情況實行政府指導價或政府定價。其中，民辦民營水利工程供水價格實行政府指導價；其它水利工程供水價格實行政府定價。

水價漲落之辨

對于《水價辦法》的出臺，許多人的第一反應是“水要漲價了”。對此，張紅兵司長表示，隨著辦法的實施，水價的確會出現上調，但只涉及一部分用水價格。

《水價辦法》對水利工程供水實行的是分類定價原則，即水利工程供水價格按供水對象，分為農業用水價格和非農業用水價格。其中，農業用水是指由水利工程直接供應的糧食作物、經濟作物用水和水產養殖用水；非農業用水是指由水利工程直接供應的工業、自來水廠、水力發電和其它用水。

據張紅兵介紹，考慮到我國農業還是弱質產業，農業用水定位于一種特殊商品，故明確規定在核定農業水價時不計稅收和利潤。

據悉，目前，一方面我國農業灌溉用水量大，占到全國用水總量的75％，但另一方面，農業用水浪費現象嚴重，水的利用效率較低。盡管農業用水水價一直很低，但由于末級渠系沒有明確的定價政策（國家對水價的制定只到支級渠系），水價秩序混亂，中間環節的亂加價、亂收費和亂攤派情況嚴重，農業用水的實際“水費”很高，農民的水費負擔沉重。

表面上，農業用水將按全部供水成本、費用核定水價，比以往規定的價格水平略高。但實際上，通過《水價辦法》的實施，合理確定各供水環節的水價，實現供水服務計量到戶，對杜絕亂加價、亂收費將起到重要作用。此外，《水價辦法》規定農業用水實行統一價格，改變了以往經濟作物用水水價一般高于糧食作物用水水價的情況。

水利部副部長翟浩輝在日前舉行的“全國水利工程水價工作會議”上強調指出，農業水價改革將是今后工作的重點。

張紅兵還表示，《水價辦法》規定的水價水平的變化將主要體現在工業用水和自來水廠用水上。但由于水利工程供應自來水廠用水的價格目前維持在很低的水平上，同時，這一部分成本占到自來水銷售價格的比重很小（根據水利部對百家水管單位的調查顯示，工業和居民用水的原水平均價格是0.22元，但當年全國自來水的平均銷售價格為1.60元），《水價辦法》實施后，正常情況下城市居民的自來水銷售價格將不會有太大波動，更不會出現大幅度上漲。

據悉，目前，各級水行政主管部門正在抓緊制定本地的水價實施細則，爭取盡快做好水價核定的各項基礎工作。以《水價辦法》為先導的水價改革正在悄然進行中。

資料

部分國家水價確定模式

美國：

美國東部水資源較為豐富，實行累退制水價制度，大水量用戶水價低，小水量用戶水價高。對于居民生活用水，一般采用全成本定價模式，對于農業灌溉用水則采用“服務成本＋用戶承受能力”定價模式。美國西部地區，如加利福尼亞州，由于水資源十分緊缺，服務成本定價模式和完全市場定價模式較常見。

美國市場化程度比較高，在制定水價時，一般是按單個工程定價，每個工程分別制定各自的水價，不同的工程其供水水價不一樣。聯邦供水工程實行“服務成本＋用戶承受能力”定價模式，農業水價是還本不付息水價，工業及城市水價是還本付息水價；州供水工程實行服務成本定價模式，各類水價均為還本付息水價。同時，美國水費中一般都包括排污費。

英國：

英國降水豐沛，且年內分配比較均勻，水價(包括居民生活、工業和農業灌溉用水)制定是在充分考慮用戶承受能力的基礎上，完全按市場經濟條件下投入——產出模式進行運作，以確保回收成本，并有適度盈余。國家只是對水價制定設定一個價格上限，進行宏觀調控。

采用全成本定價模式，其水費由水資源費和供水系統的服務費用構成，后者包括供水水費、排污費、地面排水費和環境服務費。

法國：

法國工業化和城市化程度極高，水資源豐富，且開發利用程度高，國家財政具備較大的財力來調控水價或對農業用水給予補貼支持。

法國水價構成中包括水資源費和污染費等項稅款，實行水費和稅費相結合的雙費制度。居民生活用水水費采用“邊際成本＋承受能力”的定價模式，而工業用水和農業灌溉用水水費采用“服務成本＋承受能力”定價模式，但后者因以水稅的方式收取了水資源費和污染費，實際上也是采用了“全成本＋用戶承受能力” 定價模式。