評論：警惕電力壟斷權變相私有化

一份由國務院國有資產監督管理委員會牽頭起草的文件，正處于向有關部門征求意見的階段。這份文件的中心內容，是對電力行業中職工持股投資電力企業的行為進行規范。

中央政府的行動始于去年初。當時，曾經擔任過國家計委副主任的中國投資協會會長陳光健，向國務院有關領導遞交了一份報告，反映山東魯能電力系統職工持股的問題。

陳光健的報告很快得到國務院領導批示。去年3月，國資委、發改委和財政部組成八個聯合調查組，下到全國各省調查電力職工投資電力企業的情況。

去年8月，上述三部委下發了緊急通知，要求“落實國務院有關精神暫停電力系統職工投資電力企業”，是為國資37號文。與此同時，對已經發生的投資行為如何規范，成為下一步工作的重點。

對既有的事實進行校正，既要體現原則又要精細審慎，有關規則字斟句酌，轉瞬便是一年。

電力：誰的投資機會？

新政策的出臺顯得迫在眉睫。

2003年到2004年，中國遭遇前所未有的電力緊張。中國電力企業聯合會最近發布了今年上半年全國電力供需形勢分析報告。今年上半年，全國發電量及全社會用電量與去年同期相比均超過15％，全國共有24個省級電網出現拉閘限電現象。報告認為，進入二季度，全國用電高峰時期電力缺口超過2000萬千瓦，預計三季度將達到3000萬千瓦。而此前，據國家電力監管委員會預計，今年全年全國電力缺口約為2000萬千瓦時。

缺電引發了新一輪的電力投資熱潮。來自發改委的消息說，全國一年新開工的電力裝機容量達到三四千萬千瓦，而投產的裝機容量也達到三四千萬千瓦，都比2000年前大了兩三倍。

但這是誰的投資機會呢？電力主管部門的一位官員向《財經》證實，電力職工持股的企業拿走了這些新增發電項目中很大的一部分。

職工持股企業之所以能夠得到這些項目并迅速膨脹，得益于與當地電力公司的特殊關系。從立項到融資，再到建設過程，都得到了當地電力公司的鼎力支持。

與進入市場短短幾年就可以做到裝機容量兩三百萬千瓦、資產規模數百億元人民幣的金元公司等職工持股企業相比，進入中國十幾年的外資電力公司至今仍發展緩慢。國務院發展研究中心2004年發表的產業報告顯示，目前電力系統外商投資23億美元，中外合資電廠39個，總容量2700萬千瓦，在中國電力市場中的份額僅為8.46％。

根據1996年《電力工業部關于外商直接投資電力項目報批程序暫行規定》，初步可行性研究報告、項目建議書都必須經省級電力管理部門或其授權單位（簡稱省級電力管理部門）審查通過。1997年外資投資電力的有關規定又有所修改，但仍要經過電力部的審批。在電力部撤銷之后，審批權收歸國家計委，但是前期規劃、立項包括設計、并網等都要先報到國電公司，取得同意后才能交給國家計委批。這些大權一直都牢牢掌握在省一級電力局，也是后來的省電力公司，現在的省電網公司的手上。

由于電力投融資改革始終止步不前，允許外資進入的同時，并無一整套制度設計來促進外資進入，電力項目信息不公開，也基本上很少進行招投標。外資電力公司必須要想辦法，托關系才能找到項目。在確定項目之后，又需要取得電網公司的同意，實現并網。一般來說，最容易盈利的項目往往已經被優先掌握信息的國內電力企業挑走。

近年來，民營企業也正在進入電力行業。然而，一則有資格限制——目前的相應規定要求十年以上電力領域投資經驗；二則有資金限制——民企很難從銀行拿到長期資金，而電力投資周期甚長，因此，民企對電力領域的投資機會多只能望洋興嘆，其處境較之外資同行只有更糟。惟電力職工持股企業有機會寄生于壟斷，獨得“人和”之利。

中國的電力投資至今沒有出臺真正意義上的公開招投標程序。電監會副主席邵秉仁在接受《財經》采訪時指出，現在暗箱操作仍相當普遍，下面也確實都還在忙于“跑項目”。這正是行政審批制度的弊端所在。在電力投資領域，以后應該制定科學的發展規劃，實行建設項目的公開招標，推進發電領域投資主體多元化價格競爭機制形成。通過國有、非國有等不同主體的公平競爭，在建設源頭壓低成本，從而為降低上網電價創造條件。

但目前電力投資體制改革前景未明，加之職工持股電力企業的存在，客觀上限制了其它投資者進入的機會，使得電力投資體制改革的目標亦難以實現。職工持股企業越膨脹，拿的項目越多，其它投資者介入的機會就越小，則市場的公平競爭就越難成為現實。

職工持股：為什么是電力？

在中國國有企業20多年的改革過程中，職工持股也曾風光一時，但沒有哪個行業的職工持股企業，能夠創造出在今天電力行業這樣的“輝煌”。

上世紀90年代，國內的許多國有企業確曾出現過試行職工持股的熱潮。但對壟斷行業，一般有明確的限制性規定。例如電信主管部門提出，電信領域中，僅“郵電工業、施工、多種經營企業”，“經批準可以搞少量職工持股”（1992年）；國家對外經貿股份有限公司內部職工持股試點的規定，則一直強調“試點單位應選擇可以相互競爭、非壟斷性經營的企業”（1994年）。一些地方政府在試行職工持股時，更對壟斷予以限制，如浙江、安徽等省政府均明文規定，“金融、電力、交通、郵電、煙草等企業，原則上不實行職工持股”（1998年，1999年）。

可能與早期缺乏統一認識有關，電力行業的職工持股一直在緩步推進中。能源部1992年即規定，電力行業可“選擇需要改造又缺乏資金來源的一個老電廠”進行職工持股試點，事實上允許了職工持股進入當時還處于壟斷狀態的發電企業。此做法在電力領域開始流行。由于老設備成本很低，在電力調度等環節的關照下，老廠老機組的效益能夠得到最大空間地體現，被形象地稱為“電力職工的‘自留地’”。90年代中期之后，一些電力職工收入就包括兩個部分，一部分是工資，另一部分則是持股企業的分紅。

在其他競爭性領域，職工持股一旦成為企業主要產權形式，久而久之也顯出一些弊端。特別是完全由職工持股的“股份合作制”企業，往往因“小而平均”的股權結構和治理模式影響運營效率，被稱為“大鍋飯”成了“二鍋飯”。隨著“國退民進”的改革觀念被普遍接受，不少國企改制直接由民營資本、外資收購或是管理層收購。而股份合作制則日漸勢微。

然而，依靠壟斷的乳汁哺育，電力行業職工持股興旺發達。到本世紀初，電力行業確定了廠網分開、打破壟斷的改革方向，原來就占了先機且具有“合法性”的電力職工持股模式，有動力也有條件進行大發展。貴州的金元和寧夏的英力特只是典型的個例。事實上，在不少發電或用電大省，一批職工持股為主體的電力企業迅速崛起。其問世或單獨注冊，或由原省市電力公司輔業改制，其中職工持股的比例不等，但控股者居多；其所握之電力資產，或為原省電力公司旗下的優質發電廠，或為由省電力公司主導分配的新上發電項目。

其他行業的一般企業搞職工持股，事實上是內部職工持股，原則上不可對外發售，內部職工離開企業也必須在內部轉讓。電力行業的情況因壟斷的拆分變得非常特殊。目前國內大量電力職工持股企業，都與金元公司相似，事實上是當地電力行業的職工持股。據此模式，則省電力公司高管人員往往以“電網職工”之身，在職工持股企業占有權益，并且兼職掌舵。這正方便了后者以附屬于壟斷的方式迅速膨脹。

一些經濟學界人士指出，在電力行業搞職工持股，屬早期改革中的“路徑失誤”。中國社科院經濟所研究員錢津即提出，壟斷行業本身的發展，實際上并不需要職工持股這種形式。一是在這個投資巨大的行業中，職工集資的那點錢起不了多大作用；二是壟斷行業本身特點及政府政策的保護，足以使企業獲得高額利潤。他認為在電力行業當年搞職工持股，很大程度是出于“壟斷行業內部分錢的需要”。

當電力領域的職工持股比早年走得更遠，甚至開始低價收購國有電力公司的存量資產之后，必然引起有識之士的擔憂。這也是去年初陳光健上書國務院的直接原因。

道高一尺，魔高一丈

2002年以來的電力改革，其核心便是建立“廠網分開、競價上網”的電力新體制。電力系統職工投資發電廠則對改革提出了直接挑戰。

在電力改革前，廠網一家的格局使許多由外商投資或地方政府控股的獨立電廠在競爭中飽受揉搓。二灘電廠建成后賣不出電，不得不多次棄水，造成資源極大浪費，正是電力改革的直接誘因之一。

在種種弊端下，2002年確定的電力體制改革方案中，明確規定要實行廠網分開，成立國家電網公司和五大發電集團，國家電網公司除保留一小部分調峰、調頻電廠外，不得介入發電領域。同時，各公司也要實行主輔分離的改革，將原有的賓館、餐廳等第三產業和多種經營企業（以下簡稱三產、多經）剝離出去，希望以此切除關聯交易，厘清賬目，為建立規范的電力市場秩序和監管環境創造條件。

在這樣的改革設計中，電網公司保留壟斷，與電力生產企業徹底分開，由國家控制，并接受監管。在此基礎上，發電領域則向社會全面放開，市場的公平公正才有必要的保證。

然而，電力職工持股企業，往往以全系統持股的形式出現，將掌握壟斷權力的電網管理層及職工亦納入其中，直接引致了關聯交易機會。特別是現在電網公司掌握著壟斷資源，而電監會的監管力量尚未有效到位。在電力調度諸環節，如從哪家企業購電、購多少電，以什么價格購電等問題上，電網權力很大，伸縮的空間也很大。這種局面很難迅速改變。因此，職工持股企業依靠與電網公司的特殊的利益紐帶向發電環節滲透，打破了改革的既定安排，既影響了新的投資主體公平進入，又將原本由國家、行業獲得的壟斷利益向少數個人集中。

一位參與電力體制改革方案的設計者對《財經》坦言，目前，在全國電力緊缺的情況下，市場公平的問題在相當程度上被缺電掩蓋，而一旦市場供應充分，手握電網壟斷資源的職工持股企業，將對其他電力生產企業構成極大的威脅，對下一步主輔分離也造成很大困難，更關乎未來合理電價形成機制能否如期建立。

“為什么不能投”

據說，當初主管部門官員對金元公司投資電力項目提出質疑時，貴州省電力公司的一位高層反問說：“外資能投，我們電力自己的職工為什么不能投？”

如果“電力自己的職工”以平等和公開的方式與其他投資主體競爭，如果掌握著電網配置大權的該電力高層并無利益關系，這樣的說法當言之成理。可惜事實并非如此。

據《財經》了解，目前由國資委牽頭制定的這份電力行業民營化規范文件，正在各有關部委會簽，不日將出臺。文件將對持股電力企業職工的身份進行限制，要求電力企業關鍵崗位，如高管、調度、財務等人員不得持股；同時，電力職工持股興辦的電廠，發電量應予以一定比例的限制。

國資委等的文件不失為糾正電力行業現有路徑依賴的一種措施。但有業內專家指出，國資委這樣的規定，一方面不能夠避免關鍵崗位人員通過其它方式入股，另一方面，在一定程度上相當于默認了已經存在的職工持股發電企業。該專家認為，進入發電企業的電網職工股份均應清退。不愿意清退的，則應強制其離開電網企業。

一位電力行業主管官員還認為，從電力體制改革的角度看，電網職工持股發電企業的現實，已迫使有關方面必須對改革方案進行完善和補充。他并且認為，電力體制改革方案中沒有涉及的調度中立，應當盡早提上議程。

據他介紹，在當初電力改革的5號文件制定過程中，受各方面原因影響，沒有提出將調度與電網公司分開，成立的是區域電網管轄下的電力調度交易中心，也就是把所有的權力——電網的建設、發展、電量的調度和將來電力市場的交易按一體來設計。而調度恰恰是電網壟斷中最關鍵的環節，目前世界電力市場化國家，電力調度通常都是中立的機構，不是企業。

“因此，要把調度變成調度中心，做電力交易的裁判員，不能搞成電網的盈利機構，參與不公平交易。”這位官員說。

在他看來，調度中立，是對電力體制改革方案的擴充，也是徹底解決職工持股爭議的一個辦法。

就在本期《財經》發稿的最后一天，編輯部還收到一封舉報信。信中稱，浙江紹興一家裝機容量8000千瓦，中介機構評估為3142.68萬元凈資產的熱電廠，在2000年5月被該廠18名企業經營者和中層以上干部以48萬元入股買下……