《預(yù)算法》修改工作啟動(dòng)

3月22日，恰逢《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》通過(guò)十周年紀(jì)念日。這一天，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)預(yù)工委）就《預(yù)算法》修訂召開(kāi)工作會(huì)議。會(huì)議宣布，《預(yù)算法》(修訂)起草小組成立，《預(yù)算法》的修訂工作由此正式啟動(dòng)。

據(jù)預(yù)工委的工作人員介紹，《預(yù)算法》(修訂)起草領(lǐng)導(dǎo)小組由人大預(yù)工委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)審計(jì)署、海關(guān)、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工作小組則由上述部門(mén)的工作人員組成。

此前，在3月18日召開(kāi)的紀(jì)念《預(yù)算法》頒布10周年座談會(huì)上，預(yù)工委主任劉積斌就已向媒體透露，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)正式列入了全國(guó)人大的立法規(guī)劃。

據(jù)了解，中國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，于1994年3月22日由第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)，并于次年1月1日起正式施行。這是中國(guó)第一部規(guī)范預(yù)算行為的法律。

10年來(lái)，從分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，到財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，《預(yù)算法》在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都起到了重要作用。目前，以《預(yù)算法》為核心的預(yù)算法規(guī)制度體系已經(jīng)初步形成。

然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《預(yù)算法》中的一些條款已經(jīng)不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了。歷經(jīng)10年的預(yù)算法，到了修訂的前夜。

全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委主任劉積斌說(shuō)：“《預(yù)算法》過(guò)去10年功不可沒(méi)，但不具體，缺乏可操作性。一些新形勢(shì)下的好的做法需要寫(xiě)進(jìn)去。法律也需要與時(shí)俱進(jìn)。”

預(yù)算是國(guó)家財(cái)力的收支計(jì)劃，包括收入和支出兩部分。通俗地說(shuō)，它是國(guó)家對(duì)未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)如何收錢(qián)和花錢(qián)的計(jì)劃。《預(yù)算法》是國(guó)家最重要的經(jīng)濟(jì)法之一，它監(jiān)督錢(qián)從哪里來(lái)，用到哪里去，其本質(zhì)是規(guī)范政府的行為，在某種意義上，《預(yù)算法》還是一個(gè)社會(huì)的民主程度的體現(xiàn)。

《預(yù)算法》的修改不是一個(gè)新話題。今年“兩會(huì)”期間，圍繞著《預(yù)算法》的修改，許多代表委員提出了建議，包括《預(yù)算法》如何更好地適應(yīng)公共財(cái)政體制的要求，如何將預(yù)算改革中行之有效的、成熟的措施和制度以法律的形式確定下來(lái)，以及如何進(jìn)一步增強(qiáng)《預(yù)算法》的規(guī)范性和可操作性等。

強(qiáng)化“預(yù)算年度”概念

從世界范圍看，各國(guó)的預(yù)算年度有兩種類(lèi)型：一種是歷年制，即預(yù)算年度按照日歷的年度計(jì)算，從1月1日至12月31日；另一種是跨歷年制，即一個(gè)預(yù)算年度跨越兩個(gè)日歷年度。跨歷年制的國(guó)家，預(yù)算年度起止各有不同，其主要的決定因素是各國(guó)立法機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間和預(yù)算收入的入庫(kù)旺季。

中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算是歷年制，從1月1日至12月31日。然而，中國(guó)的人代會(huì)是3月召開(kāi)，在會(huì)上才能審議和表決本財(cái)政年度的國(guó)家預(yù)算報(bào)告。預(yù)算的審議、表決等法律程序正式走完差不多就到了3月中下旬。由此產(chǎn)生的一個(gè)很大的法律漏洞就是，在一個(gè)正式的財(cái)政年度開(kāi)始之前，各級(jí)預(yù)算的執(zhí)行沒(méi)有法律依據(jù)，出現(xiàn)“約束真空”。各個(gè)單位比照上一年度同期開(kāi)支進(jìn)行支出，但每年的情況并不盡相同，而且難以避免各個(gè)單位“先斬后奏”的支出，這極大地削弱了年度預(yù)算作為法律性文件的權(quán)威性和剛性。

在法制比較健全的國(guó)家，都是先走法律程序再執(zhí)行預(yù)算，如美國(guó)10月1日開(kāi)始新的預(yù)算，到第二年9月為一個(gè)財(cái)政年度。美國(guó)參眾兩院在9月30日之前批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算，政府才能在10月1日花下一財(cái)政年度的錢(qián)。如果10月1日新財(cái)政年度開(kāi)始后國(guó)會(huì)還不能批準(zhǔn)，政府就不敢動(dòng)一分錢(qián)。因?yàn)轭A(yù)算沒(méi)走完法律程序，花錢(qián)就沒(méi)有法律依據(jù)。

專(zhuān)家認(rèn)為，預(yù)算年度是《預(yù)算法》修訂需要考慮的一個(gè)重要方面。但人大預(yù)工委的一位專(zhuān)家認(rèn)為，進(jìn)行這個(gè)改革并不容易，“看上去很簡(jiǎn)單，但是一環(huán)扣著一環(huán)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。”

與此相關(guān)的是預(yù)算編制的時(shí)間。按照目前國(guó)務(wù)院的規(guī)定，每年11月10日前下達(dá)下一年預(yù)算草案的指示，中央各部門(mén)在每年12月10日前報(bào)告財(cái)政部審核，省、直轄市、自治區(qū)的預(yù)算于下一年的1月10日前報(bào)告財(cái)政部。在這種情況下，每年各個(gè)基層部門(mén)預(yù)算編制的時(shí)間僅有一兩個(gè)月，沒(méi)有充分的時(shí)間準(zhǔn)備和對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量。

預(yù)算編制是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在西方國(guó)家，預(yù)算正式編制的準(zhǔn)備時(shí)間普遍很長(zhǎng)。美國(guó)在預(yù)算正式生效之前的18個(gè)月，就已經(jīng)著手準(zhǔn)備編制。目前，財(cái)政部已經(jīng)考慮到預(yù)算編制改革的需要，將預(yù)算編制的時(shí)間提前了數(shù)月。

如何對(duì)待預(yù)算超支

按照《預(yù)算法》的規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；有余額的，可以補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金；再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出。”也就是說(shuō)，財(cái)政部門(mén)對(duì)于預(yù)算超收的收入，在支出上具有較大的隨意性。

在今年的“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員、人大預(yù)算委員會(huì)原副主任張光瑞在政協(xié)經(jīng)濟(jì)組的討論中的發(fā)言引起了人們的關(guān)注。他在會(huì)后接受記者采訪時(shí)，透露了人大與財(cái)政部對(duì)于預(yù)算超支部分的分歧。中國(guó)財(cái)政收入的90％以上是來(lái)自稅收，在1998年～2003年這六年中，全國(guó)財(cái)政收入實(shí)際增長(zhǎng)都高于預(yù)算安排。人大的看法是，預(yù)算超收也是預(yù)算的一部分，不應(yīng)由財(cái)政部門(mén)自行決定如何使用。

張光瑞認(rèn)為，《預(yù)算法》修訂之后，人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收使用的監(jiān)督，超收應(yīng)該主要用于彌補(bǔ)赤字和其他必要支出。

細(xì)化預(yù)算編制是改革方向

多年來(lái)，國(guó)務(wù)院提交人大審議的預(yù)算是粗線條的，稱(chēng)為“功能預(yù)算”，它只列出財(cái)政支出的大體類(lèi)別，而沒(méi)有細(xì)分支出的具體項(xiàng)目，亦即沒(méi)有進(jìn)行具體的部門(mén)預(yù)算。 從這種粗線條的“功能預(yù)算”中，人大代表很難看出預(yù)算收支的具體安排，也很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。

劉積斌透露，在《預(yù)算法》修訂議程中，部門(mén)預(yù)算是一個(gè)主要的方向。所謂部門(mén)預(yù)算是指由政府各部門(mén)編制的、反映部門(mén)所有收入和支出、經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行的預(yù)算。作為部門(mén)預(yù)算，既要反映一般預(yù)算收入和支出，又要反映基金預(yù)算收入和支出，不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的收支，也不論是財(cái)政撥款或部門(mén)安排的資金，部門(mén)在預(yù)算編制時(shí)，都要編列到項(xiàng)目。可以說(shuō)部門(mén)預(yù)算是涵蓋一個(gè)部門(mén)內(nèi)所有公共資源的完整預(yù)算。實(shí)施部門(mén)預(yù)算，就要改革政府收支科目體系，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。這樣，采用部門(mén)預(yù)算后，人大代表不僅知道某個(gè)系統(tǒng)整體的收支狀況，還可以看出系統(tǒng)內(nèi)部某個(gè)單位花了多少錢(qián)、花到了什么地方。

政府轉(zhuǎn)移支付需要規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付是一種再分配制度，屬于財(cái)政支出的范疇。按照一般理解，轉(zhuǎn)移支付是政府單方面的無(wú)償支出。按其對(duì)象不同，可以分為向居民和企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付及中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。近幾年，轉(zhuǎn)移支付主要指政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

中國(guó)目前各級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付中，討價(jià)還價(jià)的成分很多，某個(gè)地方能獲得多少中央轉(zhuǎn)移支付，其談判能力是重要因素。當(dāng)然，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，在實(shí)踐中也有了一些規(guī)范的方法，但沒(méi)有上升到法律的地位。嚴(yán)格地說(shuō)，真正規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度在中國(guó)還沒(méi)有建立起來(lái)。

在許多轉(zhuǎn)移支付制度比較成功的國(guó)家，普遍是以法律的形式對(duì)政府之間的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確的規(guī)定。德國(guó)甚至在憲法中就明確了政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，賦予轉(zhuǎn)移支付很高的法律地位，保證了轉(zhuǎn)移支付的順利實(shí)施。

很多財(cái)政專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》修改中，增加對(duì)政府之間的轉(zhuǎn)移支付的法律表述，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、享受條件、支付條件等原則作出詳細(xì)規(guī)定。

打造透明預(yù)算

對(duì)預(yù)算的監(jiān)督長(zhǎng)期以來(lái)一直是個(gè)需要正視的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算都是作為機(jī)密對(duì)待。在人代會(huì)上，預(yù)算會(huì)打上“機(jī)密”字樣，只發(fā)給代表，并且會(huì)后立即收回。而代表拿到手的又都是匯總的報(bào)表，如基本建設(shè)多少錢(qián)，文教科衛(wèi)多少錢(qián)，農(nóng)業(yè)多少錢(qián)，行政管理費(fèi)多少，都是粗線條的表述，很難通過(guò)一本預(yù)算看出具體項(xiàng)目的支出。在短短幾天的時(shí)間內(nèi)，人大代表也很難仔細(xì)地審閱和研究預(yù)算報(bào)告。

在今年的“兩會(huì)”上，就有一些人大代表提出，預(yù)算要向公眾公開(kāi)。

廣東省近年來(lái)在這方面有所改進(jìn)。據(jù)廣東省人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室主任黃平介紹，2001年，廣東省政府首次嘗試編制相對(duì)細(xì)化的預(yù)算案，7個(gè)省級(jí)部門(mén)的預(yù)算向人大代表公開(kāi)。2003年，被提交給人大審議的省級(jí)部門(mén)增加到102個(gè)，今年更是擴(kuò)大到114個(gè)部門(mén)，審議金額突破225億元。三年前幾頁(yè)紙的政府預(yù)算案最終成為了一本厚3厘米、重1.5公斤的大手冊(cè)。

按照現(xiàn)代觀念，各國(guó)民意代表機(jī)關(guān)無(wú)一例外有監(jiān)督政府錢(qián)袋子的功能。政府的一切活動(dòng)都由財(cái)政支撐，而財(cái)政來(lái)源于人民的賦稅，所以人民有權(quán)監(jiān)督預(yù)算。

當(dāng)然《預(yù)算法》的修改是一項(xiàng)浩大的工程。許多專(zhuān)家接受采訪時(shí)表示，需要考慮的問(wèn)題很多，要經(jīng)過(guò)廣泛的調(diào)查研究，才能拿出具體方案。估計(jì)如果沒(méi)有大的意外，應(yīng)該能提交2006年3月舉行的十屆人大四次會(huì)議審議。

預(yù)算立法歷程

1948年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)共同綱領(lǐng)》，其中規(guī)定，要建立預(yù)算制度，劃分中央和地方財(cái)政范圍。這是新中國(guó)最早的關(guān)于預(yù)算管理制度的規(guī)定性文獻(xiàn)。

1951年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了預(yù)算決算制度和預(yù)算管理辦法。此后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)的財(cái)政體制一直是高度集權(quán)。地方的財(cái)政收入都上繳給中央，支出由中央統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府只是執(zhí)行中央政府決定的職能部門(mén)，財(cái)政缺口由中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。而對(duì)預(yù)算管理的規(guī)定也只停留在條令制度上，沒(méi)有上升到法律的高度，這使得預(yù)算管理難以法制化和規(guī)范化，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及監(jiān)督等過(guò)程中都存在著不少問(wèn)題。預(yù)算編制的程序不清、預(yù)算管理責(zé)權(quán)不明、預(yù)算審批不嚴(yán)格、預(yù)算執(zhí)行不認(rèn)真以及預(yù)算監(jiān)督不力等諸多問(wèn)題的存在，導(dǎo)致了我國(guó)的預(yù)算缺乏應(yīng)有的法律嚴(yán)肅性。

改革開(kāi)放之后，原有的財(cái)政體制越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。20世紀(jì)90年代前期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，改革財(cái)政體制、加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算管理的必要性越來(lái)越迫切。1994年，中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的分稅制改革，一方面改革了稅制，另一方面也確立了分稅制財(cái)政體制。在劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系；核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，加強(qiáng)國(guó)家預(yù)算管理，特別是強(qiáng)化預(yù)算的法律效力的要求也提上了日程。1993年，全國(guó)人大常委會(huì)將預(yù)算法列入立法規(guī)劃。1994年3月22日，第八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，1995年1月1日起正式施行，中國(guó)的預(yù)算管理逐步走入法制化、規(guī)范化的軌道。