發展市政債券解決城市建設資金瓶頸

市政債券在發達國家已是一種司空見慣的投資工具。我國目前正處于城市化的加速發展階段，未來幾年內北京、上海、廣州等各大城市開發力度將進一步加快，也存在著城市化進程中的資金瓶頸問題。

市政債券的功能

市政債券在美日等發達國家已有100多年的歷史。市政債券市場之所以可以經久不衰，在于其特有的功能。

解決大規模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。從公共產品的配置角度來看，受益范圍的空間限制特點要求地方政府承擔起相應的融資建設職責。全國性受益的勞務（如大學）須在全國范圍內提供；地方受益的勞務（如醫院）應由地方提供。從公平負擔角度來看，建設一個可使用30年的公共設施，如果僅靠當地政府一二年的稅收，全部負擔就會集中在此階段納稅人身上；如果采取舉債并使債務在受益期分攤的做法，負擔就會分散到受益于此的后幾代人中 ，可以解決幾代人的公平問題。

減輕中央財政負擔。由地方政府自行解決地方性公共建設項目的融資，緩解了中央政府的壓力，可使中央政府在進行全國性資金配置時有更大的余力。同時也緩解了國債的發行壓力。

完善資本市場結構。市政債券收益率高于國債和銀行存款，風險低于企業債，收益比普通股穩定，是一種高質量的投資工具。引入市政債，豐富了資本市場的投資品種，完善了資本市場結構。

發達國家市政債券市場

市政債券在西方發達國家已有100多年的歷史，根據各國歷史條件和發展狀況的不同，形成了不同特點的市政債券市場。

美國 債券市場很成熟，市政債券市場也比較完備。發展之初，美國國會特別批準市政債券免受1933年《證券法》注冊要求及1934年《證券交易法》定期報告的要求。《1975年證券法修正案》將市政債券納入《1934年證券交易法》的監管之下，并組建了市政債券的專管機構——市政債券條例制定委員會（MSRB）。1981年，美國證交會正式批準了首例市政債券披露法案，加強了對市政債券的監管。

美國的在證券發行制度是典型的注冊制，對債券的發行不進行實質性審核。發行者在發行債券前只要按照法律的有關規定向證券發行主管機關提交與發行有關的文件，主管機關在一定的期限內未提出異議，其證券發行注冊即發生效力。市政債券由于發行主體是地方政府，一般都有地方稅收作為擔保，投資風險較小，多屬注冊豁免債券。

雖然準入條件比較寬松，但有關法律對市政債券發行權和發行規模進行了嚴格限制，以降低風險。在舉債權方面，政府機構舉債要在法律規定或特許范圍之內，且當債務要用政府普通基金償還或稅收作為擔保時，能否發債要通過公眾投票決定。在舉債規模方面，為了遏制歷史上的“地方政府無節制”現象，許多州憲法都規定，除非事先獲得轄區2/3選民的贊同，任一年度中縣、市和學校舉債數額不得超過其年度收入。

日本 有著較為發達的市政債券市場，在日本稱為政保債券，發行始于明治初年。大體可以劃分為普通債和公共企業債兩大類。普通債是由日本地方政府直接發行的債券，公共企業債是由一些特殊的國營法人發行的債券，一般由政府擔保支付本息，所籌集資金用于執行政府的經濟政策。主要用于地方道路建設和地區開發、義務教育設施建設、公營住宅建設、購置公共用地及其他公用事業；下水道、自來水和交通運輸設施等方面。

日本也采用注冊制。為防止各地方政府濫發市政債券，實行嚴格的審批制度。規定除在東京都發行的市政債券可在證交所上市外，其他地方政府發行的債券只許在柜臺市場交易。規定了每年度預計允許發行的地方債總額，各事業借款計劃數和為此所需資金補助。

日本市政融資具有中央政府承擔責權較多的特點，在資金來源方面也更多地依靠財政。中央政府為每個行業制定國家發展藍圖，通過直接介入或補貼地方財政的方法參與基礎設施建設，從全國角度保證這些實體能夠持續地發展基礎設施建設，通過中央與地方之間的轉移支付制度，避免了由于地方政府財政實力差距而導致的發展不平衡。日本政府在市政債券的發行上發揮著舉足輕重的作用，保證了市政債券作為政府融資手段促進地方發展的目的。政府在發行額度和使用范圍上限制較多，因此在償債問題上規定和限制比美國少，多由政府擔保。

英國 由于原始資本積累較多 ，大企業資本雄厚 ，并且政府可以從國際市場上獲得大量資金 ，所以市政債券市場發展緩慢。英國市政債券市場有兩大特點 :（1）發行對象自由化。任何地方當局需要籌措長期資金 ，均可向倫敦證交所申請準許其利用發行市場向投資大眾發行新債券。（2）發行額度控制。地方當局發行債券的額度由英格蘭銀行負責控制。在市政債券的發行制度上，英國實行的是核準發行制，交易所也對其進行相應的審核，自我管制性強。對特定類型的市政債券，還可以實行注冊豁免。

德國 的金融體系管制較為嚴格，因而其市政債券發行也較為嚴格。發行市政債券的主要是抵押銀行和政府信貸機構，采用注冊制與核準制相結合的發行制度。市政債券必須滿足嚴格的保險規定，即未清償債券額必須用至少是等值的，且至少產生等收益的公共債務貸款所保險，立法機構對于用作保險的抵押貸款的長期價值也有嚴格規定，使市政債券成為安全的投資工具。

我國市政債券發展模式

在美國公共事業的支出中，地方政府的支出額大約是州政府支出額的兩倍，而聯邦政府對于公共事業的投資只占總額的5％～10％。通過發行市政債券增強了州與地方政府的投融資能力，減輕了聯邦政府對于公共事業的負擔。

我國發展市政債券有助于減輕中央政府的財政負擔，緩解我國當前經濟發展中資金嚴重不足的問題，市政債券還可為投資者提供一種固定收入的高品質投資工具，作為國債的有益補充，可以促進我國債券市場體系的全面發展。

發行

注冊制適用于制度健全、信息透明、高度市場化的成熟證券市場，如美國、日本等債券市場。而我國債券市場正處于逐步發展中，市場的調控機制和反饋機制都很不健全，政府更多的是采用硬性的控制手段，我國國情決定市政債券的發行應采用核準制。

市政債券的發行人以地方政府和政府機構為主。20世紀90年代以來，我國債券市場發行的“準市政債券”反映了市場對市政債券的需求，同時也為市政債券的發行提供了經驗。可選擇經濟實力較強、政府效率高的大城市如北京、上海的地方政府或政府機構進行市政債券的試點發行。

從發行方式來看，雖然競爭承銷的成本比協議承銷更低，但是協議承銷更符合我國實際。市政債券對我國來說還是一個新的債券品種，需要特別的銷售工作和特別的解釋，協議承銷中，承銷商全程參與規劃，能降低發債主體的投資風險，保證市政債券的市場運作效率。

類型、期限與利率

收入債券受征稅能力約束小，以項目本身資產和現金流為償債來源，政府只提供信用擔保，并不增加額外的財政負擔。由于有政府背景，還可得到較高的債券評級，享受較高的稅收優惠待遇，大大降低了籌資成本。同時，由于不依靠地方政府的稅收償還，可由地方政府下屬的代理機構發行，不違反預算法關于禁止地方政府發債的規定。因此，可優先發展收入型市政債券。

地方政府募集資金主要是用于重點產業和一些重大基礎設施建設，所需資金的使用具有中長期性質，地方政府債券發行期限應以中長期為宜。目前國內企業債券的期限多為5—15年，考慮到通貨膨脹因素和項目回收周期，市政收益債券的期限為10—20年較適宜，也可針對保險資金、投資基金等機構投資者的需要設計20—30年的品種。

我國國債利息收入是免稅的，既然市政債券的信用度低于國債，市政債券的利率理應略高于國債利率。利率可以同業市場的國債利率為基礎；但鑒于我國同業市場不活躍，也可以交易量最大的上交所國債利率為基礎。

投資主體與信用評級

從國際經驗看，市政債券的投資者主要分為機構投資者和個人投資者，兩者的活躍程度取決于國家的稅收政策。我國目前債券市場不完備，且以機構投資者為主，市政債券發行初期也應考慮機構投資者為主：如商業銀行、保險公司和投資基金等。

市政債券有政府背景的依托和較穩定的收入來源，容易獲得較高的信用評級，是一種“準國債”。我國發行市政債券時，需重點考察發行機構的財務狀況和項目收益狀況，確保有還款能力。也可通過擔保和保險來爭取獲得較高信用級別。市政債券投保可增加保險業的收入，開發保險新品種，使市政債券和保險業共同發展。

稅收待遇

市政債券最大的特征就是稅收減免，用于公共目的的債券，利息收入予以減免，其中用于教育領域或地方亟待改善的基礎設施方面的可以完全免稅；用于私人投資的公共項目的市政債券，可以免繳一部分稅；用于其他項目的，稅收可以適當高些。