秦曉：合理性的代價和陷阱

過熱的警示

此輪中國經濟投資過熱和政府宏觀調控來勢頗猛，社會各界的認識也不盡一致。但我認為，在如下幾點認識的基礎上可以建立起廣泛的共識：

——就總量而言，中國經濟尚未完全走出通縮，消費需求不足仍是制約經濟發展的主要瓶頸。同時，投資過熱帶動的通脹壓力已開始顯現。因而這不是一次典型的供求失衡導致的經濟周波現象，其產生不僅有經濟結構方面的原因，還存在著機制和體制方面的原因。在這個意義上，可以把這次過熱稱為“結構性和體制性過熱”。

——從供求基礎層面看，過熱主要是投資需求推動的，但其直接導因是商業銀行為降低不良資產比率擴大信貸規模的行為和地方政府片面追求GDP增長的沖動。這種“需求”不是理性的市場行為，其產生的根源應從機制和體制上尋求。

——宏觀調控雖然從總體講目標明確、重點突出，但大量運用行政手段，直接干預銀行和企業，表明中國經濟的市場化程度不完善且存在明顯的缺陷。無論是問題的產生還是問題的解決都含有非市場的因素。

——中國經濟的發展未能擺脫粗放、外延的模式。結構不合理、效益不好、生態環境破壞等問題長期得不到改善，能源、原材料、交通運輸、土地供應短缺已構成發展的重要約束。尋求可持續發展的道路成為中國經濟發展和改革的最重要的課題。

上述幾點所揭示的不僅僅是過熱的性質、成因及政府調控的方式這一類運行層面的問題，也觸及到機制、體制層面的問題。因而，對中國經濟的關注點應從運行層面深入到機制和體制層面，從應對經濟周波的短期宏觀經濟政策選擇擴展到尋求可持續發展的中長期宏觀經濟戰略定位。

經濟發展的痼疾

從機制和體制層面上看，中國經濟發展中有兩個突出的問題：一是粗放型的增長模式，二是地方政府片面追求GDP增長的沖動。粗放型增長方式不是依賴勞動生產率的提高，而是以消耗大量資源、破壞生態、環境為代價；不是效益和效率導向而是規模和速度導向。地方政府片面追求GDP增長的沖動削弱了市場配置資源、優勝劣汰的功能，大量低水平重復建設項目導致了銀行不良資產的增加，加劇了市場供求周期性波動。

十多年以來，盡管從計劃到市場的轉軌已取得了重大進展，但市場秩序的發展和規范還有很長的路要走。政府轉變職能、規范行為（決策程序公開、透明）、改善作風（高效、廉潔）的改革則更顯得步履艱難。特別值得關注的是，政府擁有和控制的經濟資源越來越多，并通過直接或間接的方式參與市場的經濟活動。同時，政府運用行政手段對市場和企業干預的程度和力度愈來愈大，這已超出了市場機制下政府的職能和行為方式。

另一方面，經濟增長方式從粗放到集約的轉變未能取得實質性的進展。在一個市場機制的環境中，企業行為是市場供求約束下追求利潤極大化的理性選擇。盲目投資、過渡舉債，重規模輕效益、重投入輕產出、重擴張輕風險不是一種理性的商業行為。市場和股東對企業行為的約束不充分顯現表明市場機制（包括企業的公司的治理）有嚴重缺陷，或其中含有非市場成分。

粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長的沖動，這兩個問題不但是有關聯的，而且都導致效率的損失。其產生的根源是，非市場因素的存在削弱了市場機制配置資源和優勝劣汰的功能，而非市場因素主要來自政府行為對市場和企業的參與和干預。解決的途徑應是轉變政府職能，推進市場化進程。

政府有形的手在改革的初期成功地啟動了市場化的進程，在市場的無形的手開始成長起來之后，有形的手卻未能適時適地淡出，這對已形成的市場機制功能的發揮、對市場取向改革的進程都構成了一定程度的障礙。其背后的原因是什么？

對此，普遍的看法有幾種：一是市場發育不夠，政府在資源配置中必須保持一定的權威和能力。就一般意義而言沒有人挑戰這一觀點，但對于那些已形成了市場，可以通過市場機制運作的領域，政府的角色是否需要調整？調整的力度夠不夠？

二是現行的干部使用和考核機制片面突出了GDP指標。如果問題僅僅是由一個指標決定的，那么修訂一下指標豈不就可以一勞永逸地解決這個困擾我們多年的問題了嗎？

三是政府的行為產生了尋租和腐敗，形成了利益集團，阻礙了改革。這是社會普遍關注的，但把答案完全歸結為這一點，似有偏頗。

首先應探討的是，政府擁有大量的經濟資源和參與、干預經濟活動的行政手段，在實現中是否具有某種意義上的合理性？接下來的問題是這個合理性的代價是什么？是否存在“合理性陷阱”？如何選擇相應的宏觀經濟戰略和政策？

要回答這一系列問題，需要建立一個新的框架，從效率、公平這兩個宏觀經濟政策的目標以及它們之間的相互關系出發深入反思。

如何把握公平與效率的平衡

公平與效率在當今中國經濟、社會發展的歷史階段具有特殊的含義和特征，把握兩者關系的平衡點也更為困難和復雜。這首先是因為，兩者都處于低水平，為維持或滿足其中一個目標對另一個目標產生的成本可能會觸及其承受力的臨界點；其次，是我們所擁有的可以平衡兩者之間關系的資源相對匱乏。

公平問題首先表現為就業。高就業率或充分就業是世界各國宏觀經濟政策的一個重要目標。中國經濟高速增長的同時出現了嚴重的就業問題，這是由于中國存在著體制性、結構性失業。中國就業問題的特征、增量和存量的狀況決定了它的嚴重性（數額龐大）、復雜性（關乎社會穩定）和長期性。

公平問題還表現為收入差距擴大，這包括城鄉差別、東西部差別、群體差別、行業差別。在經濟發展中有相當一部分人難以分享到增長的成果，社會的財富和發展機會正在向少數人集聚，中國社會已形成了發達與欠發達、富裕與貧困的二元結構。更為嚴重的是社會中已產生了被邊緣化的弱勢群體。

這種現象的產生，一方面是市場機制下的競爭和按生產要素分配所帶來的結果，這屬于經濟發展中的公平問題；另一方面則是由一些不合理的、不規范的、甚至是非法的因素造成的，如壟斷、尋租、貪污、造假、偷稅等，這已超出了公平的范疇，是社會公正的問題。公平和公正問題都會引發社會的不滿，這不僅會制約經濟的發展，而且可能釀成社會的動蕩。

從政府的宏觀經濟政策實施可以看出，就業、縮小收入和地區差距、維護社會穩定已成為置于效率之上的更為優先的目標。政府從多個途徑促進這一目標的實現：

——通過積極的財政政策和各種優惠政策（如稅收、土地政策）鼓勵固定資產投資，維持GDP的增長速度，以擴大經濟總量，增加就業和稅收；

——通過政策導向提高經濟總量中有利于增加就業的行業和落后地區的比重，以縮小收入差距和地區差距；

——運用行政方式對企業用工和分配制度，企業破產、關閉干預和限制，對公共服務產品（如土地、水、油、交通）的價格實施管制，以減低失業壓力，維護社會穩定。

效率和效益則成為次一級的目標，或成為優先目標的代價。政府要實現這個目標，單純依賴行政資源實施再分配是不夠的，通過對經濟資源的控制和運用各種行政手段參與和影響初次分配對政府就產生了誘惑力。由此，政府控制經濟資源，參與市場經濟活動，運用行政手段對市場和企業進行干預就具備了某種意義的合理性。這也是中國經濟粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長沖動的深層原因。

代價和陷阱

在改革和經濟增長中，公平、公正問題的產生和凸顯使市場化改革增加了新的因素。兩者在多數情況下又不可兼得，這就導致了這一調整的代價和陷阱。所謂代價，是指政府為滿足就業、收入差距和社會穩定等一組公平和公正目標的政策和行為，削弱市場機制功能并導致效率損失。所謂陷阱，是指政府為滿足公平、公正目標的政策和行為，產生新的尋租機會和空間，進而導致利益集團的形成和制度的演變。

從微觀層面看，在市場機制約束被削弱的環境中，以規模、增長速度而不是以效率和效益為導向的粗放式增長模式獲取了新的存在依據和更大的發展空間。在這種情況下，投資過熱，能源、原材料、交通供應短缺，國企效益低下，銀行不良資產增加，產業結構和布局不合理，財政赤字增加等問題可能會進一步惡化。

從宏觀層面和中長期看，粗放型增長方式將繼續延續下去，供求失衡導致經濟周波的變動頻率加快、震蕩幅度加大，結構性資源短缺和內需不足造成對外依賴加強，增長的可持性問題變得更為嚴峻。

政府直接控制經濟資源、運用行政手段參與和干預市場經濟活動首先會使政府機構和人員變得更為龐大、滋生官僚主義作風，這無疑會加重財政負擔，影響政府的工作效率，更為嚴重的是為權錢交易創造了條件。利益的誘惑會促使更多的人加入尋租隊伍，政府官員的以權謀私和腐敗也會由此得以滋長。

獲利機會的存在誘發出相應的利益集團，使尋租和腐敗從個人行為演變成為利益集團的行為，利益集團的行為將導致有利于某些利益集團的潛規則制度化。這就是制度變遷理論所描述的自我強化和路徑依賴的規律。制度的變遷一旦走上了這條路，市場交易費用會大大增加，造成更多的效率損失。同時，尋租和腐敗還破壞了社會公平和公正。為改善公平和公正的努力不僅要付出效率的代價，還可能導致公平和公正的喪失。

雙重目標下政策的選擇與實施

以提高資源配置效率和勞動生產率為目標的市場化改革走到今天，遇到了新的挑戰。挑戰主要不是來自舊體制的觀念和弊端，而是體制改革和經濟增長中產生的公平問題。效率已不再是單一的或首要的目標，在新的框架中，公平和效率成為宏觀經濟發展戰略和政策的雙重目標。兩個目標相互之間不可或缺又不能兼得，這使戰略定位、政策選擇和實施成為一項高難度、高成本、高風險的工作。

面對新的情況，政府在制定政策時首先要回答的是兩者之間優先次序的確定。如果主張孰先孰后，則在滿足一個目標時因另一目標損失產生的成本將過于高昂，而且這種表述混淆了政府與市場的角色以及兩次分配的功能。作為一項長期的政策原則，應將公平與效率的協調與兼顧及兩者關系的合理結構作為政策選擇的基點。

當前社會各界關注公平，政府在政策把握上向公平傾斜是無可非議的，問題是沒有充分考慮由此產生的代價，即效率的損失以及對市場化進程帶來的負面影響。在把握公平和效率兩個目標的平衡點時，應該清醒地看到，對一個目標滿足度的提高即是對另一個目標滿足度的下降。眼睛要盯住兩個目標，而不僅是其中一個目標。

更為重要的是，對公平的關注和政策傾斜不能偏離市場經濟的基本原則。

在市場機制下，政府不應擁有大量經濟資源并參與市場經濟活動，而應依托行政資源，通過再分配調節收入分配。政府對市場經濟活動的干預和調控主要應運用經濟和法律工具，行政手段的使用應慎重，特別不應以行政方式干預企業經營活動。如果再分配的資源不能滿足公平這一目標，需要調動初次分配的資源，就應嚴格控制調動的程度和方式，盡可能減少由此產生的代價，警惕落入陷阱，并將逐步退出初次分配作為政策實施動態控制的重要指標。

在政策中，公平與效率的關系只是一個定性的表述，實施過程中需要根據情況的變化和實際的所得所失建立定量分析指標體系，不斷調整平衡點，使收益極大化、代價極小化。由于陷阱的存在，需制定相關的政策、采取相應的措施加快政府職能的轉變，約束政府官員的行為，嚴格杜絕各種形式的錢權交易，維護、培育一個高效、公正和廉潔的政府

作者為招商局集團董事局主席

（全文詳見《財經》雜志網絡版“每周特稿”）