讓ＷＴＯ的大門和窗戶敞開

在過去的8年里，作為WTO上訴機構(gòu)7個國際成員之一，我在日內(nèi)瓦度過了我的大部分時間。

在過去的8年里，我曾經(jīng)根據(jù)由WTO成員政府設(shè)立的規(guī)則，幫助上訴機構(gòu)使其口頭聽證程序的大門對公眾保持關(guān)閉。現(xiàn)在我第一次可以自由地說出我曾經(jīng)一直想說的話了：我們必須敞開這扇大門并且讓公眾監(jiān)督之光照射進(jìn)來。

也許沒有任何一個重要國際組織比總部位于日內(nèi)瓦的世界貿(mào)易組織受到更多的誤解。并且，也許沒有任何一項WTO的重要工作比其處理貿(mào)易爭端解決的方式受到更多的誤解。

與WTO爭端解決有關(guān)的問題之所以經(jīng)常成為頭條新聞和全世界爭論的話題，可部分地歸因于這種誤解。目前有一種普遍的認(rèn)識，即WTO是與其成員相分離的組織，并且它能使成員政府在與國際貿(mào)易相關(guān)的事務(wù)方面任意提出出價。

然而事實并非如此。WTO并不是什么貿(mào)易中的“全球性怪物”。它只不過是146個成員選擇用以在貿(mào)易問題方面共同開展工作的一種框架。

WTO所采取的措施不是任意的。所有措施都是受協(xié)定義務(wù)約束的。而這些協(xié)定需要經(jīng)過所有成員的協(xié)商一致并經(jīng)成員方事先接受。這些措施包括為協(xié)助解決國際貿(mào)易爭端所采取的措施。WTO成員已經(jīng)同意使用WTO爭端解決機制處理他們所有的與協(xié)定有關(guān)的爭端，并且遵守有關(guān)裁決。

這是很多關(guān)于WTO的爭論的產(chǎn)生原因。但也正是因為這一點，WTO才獲得了其作為解決國際貿(mào)易爭端和支撐全球貿(mào)易的國際框架的大部分效力。在過去的8年里，作為WTO上訴機構(gòu)7個國際成員之一，我在日內(nèi)瓦度過了我的大部分時間。上訴機構(gòu)是負(fù)責(zé)WTO爭端解決中的最后上訴程序的機構(gòu)。既然我已經(jīng)完成了我在上訴機構(gòu)的最后任期，我現(xiàn)在可以更加自由地就WTO爭端解決的許多一般性方面進(jìn)行評論了。

我的第一個觀點是，WTO必須讓這個組織變得更加透明。在過去的8年里，我曾經(jīng)根據(jù)由WTO成員政府設(shè)立的規(guī)則，幫助上訴機構(gòu)使其口頭聽證程序的大門對公眾保持關(guān)閉。現(xiàn)在我第一次可以自由地說出我曾經(jīng)一直想說的話了：我們必須敞開這扇大門并且讓公眾監(jiān)督之光照射進(jìn)來。

我們必須讓W(xué)TO的服務(wù)對象，即全世界50億人民，看到運轉(zhuǎn)中的WTO。如果我們不能做到這一點，那么WTO成員政府將無法贏得在以規(guī)則為基礎(chǔ)的世界貿(mào)易體系中使其共同利益最大化所需的公眾支持。只有使大門更加開放，我們才能實現(xiàn)關(guān)于更加開放的貿(mào)易的目標(biāo)。

特別一提的是，我們必須將專家組程序和上訴機構(gòu)的口頭聽證程序向媒體和公眾開放。對于總理事會、爭端解決機構(gòu)和所有其他WTO主要理事會的會議，我們也必須同樣做到這一點。

我并不是建議專家組或上述機構(gòu)對案件的評議程序應(yīng)該公開。世界上沒有哪個司法體系是這樣做的。我也不是建議那些獨立于不同的WTO理事會會議的貿(mào)易談判應(yīng)該公開進(jìn)行。沒有哪個曾經(jīng)參加過貿(mào)易協(xié)定談判的人會贊成這樣做。

但是我們完全有理由建議其他的WTO程序向社會公眾開放。僅僅是因為WTO的大門對公眾關(guān)閉，批評者就可以置疑WTO的可信性并將其稱為“秘密的”或“袋鼠”法庭（一種違反公認(rèn)的法律程序設(shè)立的模擬法庭）。僅僅是因為WTO的大門對公眾關(guān)閉，就有人懷疑WTO的決策程序可能與WTO協(xié)定的規(guī)定不一致。

如果WTO的門是敞開的，那么全世界都將看到：那些被賦予協(xié)助解決貿(mào)易爭端職責(zé)的人士正在正確地和謹(jǐn)慎地履行這種職責(zé)。WTO專家組和上訴機構(gòu)的成員是獨立、公平、公正和客觀的，并且在審查任何爭端所引起的任何問題的任何細(xì)微的差別方面都是絕對沒有遺漏的。僅僅是因為WTO的大門對公眾關(guān)閉，任何人都可以進(jìn)行相反地聯(lián)想。

“只有使大門更加開放，我們才能實現(xiàn)所有為了更加開放的貿(mào)易的目標(biāo)”。

也許敞開WTO大門的最大受益者將是成員政府本身。大部分WTO成員甚至還從未見過上訴機構(gòu)的審理程序。這是因為只有成為某個爭端的當(dāng)事方和第三方才被允許參加WTO上訴中的口頭聽證程序。打開這扇門，將使許多成員得以第一次看到WTO的爭端解決程序中到底發(fā)生了什么。

關(guān)閉大門對于WTO來說無異于弄巧成拙。這樣做，正好助長了那些關(guān)于WTO的虛幻的偏執(zhí)狂情緒。而這種情緒盛行于那些反全球化主義者、鐵桿兒的貿(mào)易保護(hù)主義者和所有其他反對WTO成員正在努力實現(xiàn)的目標(biāo)的團(tuán)體中。

可以肯定，在打開大門的第一天，專家組和上訴機構(gòu)無疑將會引來幾個身著海龜裝束或者以其他標(biāo)志表示其反對WTO政策的示威者。但是，第一天發(fā)生的這種新鮮事將很快讓人感到膩煩。盡管有些人曾經(jīng)耐著性子聽完關(guān)于30000多頁的WTO“適用協(xié)定”中一個單獨注解的意思的無止境的討論，我相信，在幾天之后將只剩下那少數(shù)幾個甲殼最硬的海龜了。

“非政府組織和其他私人利益團(tuán)體在WTO中不應(yīng)該擁有正式身份，只有政府和單獨關(guān)稅區(qū)（才擁有此權(quán)利）”。

我當(dāng)然不是建議非政府組織和其他利益團(tuán)體應(yīng)該成為爭端解決程序或貿(mào)易談判的當(dāng)事方，或者它們應(yīng)該在WTO中擁有任何形式的正式身份。WTO必須保持政府間國際組織的性質(zhì)，其成員只能是國家和其他單獨關(guān)稅區(qū)。非政府組織和其他私人利益團(tuán)體不是政府，所以不應(yīng)享有政府的權(quán)利。然而，我們應(yīng)該為那些處于WTO之外而又與WTO活動的結(jié)果有利害關(guān)系的團(tuán)體找到他們可以說話的途徑。在我們打開大門的時候，我們還必須打開窗戶。

這種開放可在國家的層面實現(xiàn)，比如美國根據(jù)美國法律要求在制定貿(mào)易政策時必須聽取許多不同的觀點。它也可在國際層面實現(xiàn)。在WTO中，在促使非政府組織和其他私人利益團(tuán)體更加緊密地參與進(jìn)行中的全球貿(mào)易決策過程方面，特別值得一提的是，爭端解決機構(gòu)專家組和上訴機構(gòu)必須繼續(xù)在審理程序中接受“法庭之友”的陳述，并且他們必須在爭端解決中更多地利用這種陳述。提交這種陳述的機會可以給予來自外部世界的人們一個說話的渠道，并且這樣做根本不會影響爭端解決程序?qū)儆谡g性質(zhì)的本質(zhì)。“法庭之友”可以提供附加的和有價值的觀點，正如他們在全世界的司法制度中所做到的一樣。

WTO成員經(jīng)常表示的對于“法庭之友”陳述的擔(dān)心是沒有必要的。“法庭之友”的陳述不會控制或支配爭端解決機制。此類陳述的作者對于爭端解決程序的參與應(yīng)被限制在提交其陳述方面。就像在其他司法體系中一樣，對此類陳述的采用應(yīng)遵守合理的規(guī)則。

WTO成員應(yīng)該理解：如果他們再不通過新的規(guī)則，那么“法庭之友”的陳述將在現(xiàn)有的程序下繼續(xù)在爭端解決中被采用。并且可能很快就會出現(xiàn)一個更加明顯地使用此類陳述的案件。

對于這些問題以及其他許多與WTO及其爭端解決機制有關(guān)的問題，我們必須解放我們的思想。WTO爭端解決機制在同類機制中是歷史上最為成功的。不過，盡管該體制是建立在GATT近半個世紀(jì)的工作的基礎(chǔ)之上，但它畢竟才有短短不到10歲的年齡。WTO協(xié)定中的大多數(shù)條款還根本沒有被解釋過。甚至有的整個協(xié)定至今仍然未由上訴機構(gòu)解釋過。因此，在某些方面，實際上WTO發(fā)生的每一個案件都仍然是律師們所稱的“第一印象案件”。

為此，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎地避免對少數(shù)幾個己經(jīng)解決的爭端的結(jié)果進(jìn)行籠統(tǒng)地歸納。WTO爭端解決是一項進(jìn)行中的工作，我們將逐步取得進(jìn)展。該機制將通過一條條的規(guī)則和一個個的案件逐步地向前發(fā)展。

許多其他改革也值得我們考慮。這其中有些正在接受審議，而其他的則還未被審議。基于許多原因，我們在WTO爭端解決中需要關(guān)于證據(jù)的規(guī)則和關(guān)于透露（在訴訟前或訴訟過程中，當(dāng)事人必須透露事實真相或有關(guān)文件）的規(guī)則。比如，有一個原因是：我們急需找到一種有效的途徑以平衡專家組尋找事實的需要與政府保護(hù)機密商業(yè)信息的需要之間的關(guān)系。我們需要一種適用于WTO專家組程序所有環(huán)節(jié)的綜合性的標(biāo)準(zhǔn)工作程序，類似于我們從WTO上訴機制建立伊始就制定的標(biāo)準(zhǔn)“上訴審查工作程序”。

對于在爭端解決特別是貿(mào)易救濟(jì)方面的爭端解決中設(shè)定適當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)的問題，我們需要所有WTO成員對此有更好的理解和更強烈的一致。WTO協(xié)定中所規(guī)定的對某些貿(mào)易救濟(jì)的審查標(biāo)準(zhǔn)，與華盛頓某些人對這些規(guī)定的理解并不總是一致的。

對于WTO成員在協(xié)定中所尋求的在他們使用貿(mào)易救濟(jì)措施的權(quán)利與他們通過市場準(zhǔn)入從貿(mào)易減讓中獲益的權(quán)利之間的平衡，我們需要一個更強的協(xié)商一致。

關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與勞工、貿(mào)易與健康、貿(mào)易與人權(quán)、貿(mào)易與知識產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易與賄賂以及貿(mào)易法與其他國際法之間的適當(dāng)關(guān)系，我們需要在協(xié)議中明文載入更多和更好的規(guī)則。

“我們需要為‘法庭之友’的陳述制定合理的新規(guī)則，正如在其他司法體系中一樣”。

從理論上說，這些問題中任何一個都不應(yīng)在WTO爭端解決機制中解決。所有這些程序性的和實體性的問題以及其他許多有著相似的重要性和敏感性的問題，都應(yīng)由能導(dǎo)致通過具有條約義務(wù)性質(zhì)的規(guī)則的政府間談判加以解決。但世界將不再等待。如果這些問題不能由談判加以明確地解決，那么這其中許多問題都將必然通過爭端解決機制加以解決。

關(guān)于對WTO爭端解決機制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的需要，我們也必須解放思想。有兩個提案值得我們特別關(guān)注。第一個是歐盟提出的關(guān)于需要建立常設(shè)專家機構(gòu)的提案。第二個提案的內(nèi)容是我們應(yīng)該盡快將常設(shè)上訴機構(gòu)這個全球貿(mào)易法庭從兼職性質(zhì)改為專職性質(zhì)。

還有許多其他問題也值得我們關(guān)注。這些問題包括：上訴機構(gòu)將案件發(fā)回重申的權(quán)利的需要、“中期審查”的年代錯誤問題以及增加第三方權(quán)利的需要。我們需要為發(fā)展中國家澄清“特殊與差別待遇”的可獲性，并且需要為發(fā)展中國家在爭端解決中主張他們的權(quán)利方面提供更多的援助。我們需要更多的資源以支持爭端解決工作。我們還必須處理諸如那些涉及貿(mào)易爭端中的“損失”和“救濟(jì)”的問題等模糊問題。

然而，在爭端解決中，我們最需要的不是對爭端解決機制本身的改革。我們需要在爭端解決之外的所有其他WTO領(lǐng)域的改革。不管我們在爭端解決方面需要開放什么大門、窗戶和思想，WTO中最大的困難并不在這個領(lǐng)域。我們最最需要的是一個能夠通過成功的多邊貿(mào)易談判，在制定規(guī)則和修改規(guī)則方面同樣有效的體制。

在建立WTO的時候，我們希望它將成為一個關(guān)于就許多新發(fā)生的和已經(jīng)出現(xiàn)的貿(mào)易問題而正在進(jìn)行的談判的論壇。我們希望WTO成員能有一個關(guān)于全球貿(mào)易規(guī)則制定的“永久性回合”。然而，我們現(xiàn)在正在進(jìn)行的第九輪多邊貿(mào)易談判在許多方面與前面的八輪談判極為相似。

我當(dāng)然相信，多哈發(fā)展回合談判的成功完成是高于一切的事情。但是，在我們進(jìn)行工作以實現(xiàn)這個目標(biāo)的時候，必須記住我們對于WTO的最初設(shè)想。我們必須繼續(xù)在可持續(xù)的基礎(chǔ)上尋找一條能共同工作以達(dá)成正確規(guī)則的更好的道路。

我們還必須為實現(xiàn)下面目標(biāo)而工作，即能使WTO成為一個在各國之間實現(xiàn)民主和合作自治的最好典范。如果我們在所有這些方面取得成功，那么我相信WTO爭端解決機制也將作為整個世界貿(mào)易體系的一個適當(dāng)?shù)暮陀行У牟糠侄^續(xù)取得成功。

如果我們敞開大門、窗戶和我們的思想，我們就能開辟出一條建立和維持關(guān)于追求更加開放貿(mào)易的全球共識的道路。如果我們擁有更加開放的貿(mào)易，我們將能擁有更加開放的社會，并且我們將能擁有由更加開放的社會所帶來的更多自由。

(譯者單位：商務(wù)部世貿(mào)司)