關于構建安全生產長效機制問題的探討

安全生產工作是大事、苦事、難事。大事，是因為安全生產事關改革、發展、穩定的大局，事關人民群眾生命和財產安全，不抓好不行；苦事，是因為安全生產工作責任大、壓力大，必須時刻繃緊神經，必須下大力氣、下苦功才能抓好；難事，是因為安全生產工作難抓，事故難防，工作成效難在短期內體現，不長期作戰是無法搞好的。近年來我國安全生產形勢總體上朝好的方向發展，但不可否認的是，我們對如何抓好安全生產工作這一大事、苦事、難事并沒有十分有效的辦法和措施，總是在忙于應付、疲于奔命，特別是當某些地區、領域某一時期重特大事故多發頻發時，總感到管用、有效的招數不多。造成這一狀況的根本原因就在于安全生產長效沒有真正建立起來并發揮作用，目前我國對構建安全生產長效機制的探索僅僅處于起步階段，因此，對這一機制的有關問題進行探討顯得很必要。

安全生產長效機制是一個具有多層面內涵的范疇。靜態地看，它是安全生產工作系統內部的各構成要素及其相互關系；動態地看，它是確保安全生產工作有效開展和正常運行的一系列制度、規則、組織體系所構成的系統。從微觀的角度看，它是一個生產經營單位為確保安全生產工作有效開展和正常進行的各種制度、規則、體系所構成的系統；從宏觀的角度看，它是一個國家或地區范圍內確保安全生產工作正常開展、有效預防各類事故發生的各種制度、規則、體系等所構成的系統。不論是對一個國家、地區還是對一個生產經營單位來說，長效機制都是促使各相關主體形成抓安全生產工作應有的動力、壓力和合力的“有形的手”，它將從根本上解決安全生產工作動力不足、壓力不夠和合力不強的問題，保障各項工作及時、有效地落實到位。

從安全生產長效機制的作用機理看，它應具有自身相應的特定功能，主要有：（1）組織功能：即組織協調構成長效機制的各種要素、各責任主體，依其定位各守其責、各司其職、各盡其用、有序運行。（2）保障功能：即通過發揮各種制度、規則、措施、政策的作用，保障安全生產各項部署的全面實施，保障各類防范措施的及時到位，保障安全生產監管格局的合理形成，從而為經濟發展和社會進步提供基礎性的保障。（3）傳導功能：即確保各級各部門各單位決策層關于安全生產工作的重要部署、重大決策和各項責任、工作措施及時、準確傳到基層，落到實處，實現政令暢通，消除政令不暢、有令不行、有禁不止和中梗阻現象，解決“嚴不起來，落不下去”的問題。（4）整合功能：即將涉及安全生產的力量和資源依據工作需要進行某種形式的整合，使各種分散的力量轉化為整體的合力，使各種要素所具備的潛在優勢轉化為現實的優勢。（5）調節功能：即通過一定的制度、方式、規則，對安全生產運行進行協調、監控，研究、解決重大問題，實現安全生產工作的順利開展。（6）反饋功能：即對安全生產工作的總體狀況、突出問題及主要成效進行分析與評價，提出可行的對策性建議，為各相關主體進行重大決策提供參考。

安全生產長效機制在運行中應具有的特征：（1）覆蓋范圍的全面性。即長效機制對于安全生產工作的作用與影響是全方位、全過程的，全方位是指覆蓋安全生產的各個領域，調節各相關主體的行為，消除安全生產工作中存在的空檔、“真空”地帶；全過程是指機制作用于安全生產工作的各個環節，做到一環比一環緊扣，一層比一層具體，一級比一級落實。（2）影響時效的長期性。長效機制可以解決當前安全生產工作中存在著的松一陣、緊一陣，將安全生產工作作為一種臨時的突擊任務和權宜之計的問題，對整個工作的推動和影響是持續、長久的，從基礎上、制度上、根本上實現安全生產工作長抓不懈、長治久安。（3）日常運行的規范性。長效機制明確了安全生產工作應有的各項保障制度、運行規則與工作程序，并通過實現安全生產工作機構設置法定化、職責配置明晰化、投入保障強制化、監管體系完完善化、宣傳教育制度化、執法監督規范化等，切實消除安全生產工作中非正常的人為因素，使安全生產工作不因領導人的更換和領導個人惡好的變化而受影響。（4）運行動力的內生性。即長效機制可以促使各級各部門各單位抓安全生產工作由原來的外在壓力轉為內在的動力，從被動行為轉為自覺行動，充分調動各方面的力量來關注、關心、幫助、支持、加強安全由原來的外在壓力轉為內在的動力，從被動行為轉為自覺行動，充分調動各方面的力量來關注、關心、幫助、支持、加強安全生產工作。（5）調節方式的強制性。長效機制是調節與推進安全生產工作的強制力量，其作用方式表現為：中央政府對各級地方政府、政府對各有關部門、上級對下級的強制要求，如安全生產責任制的制定與檢查、安全生產執法檢查、生產安全事故責任追究，安全生產一票否決等。通過這種作用，使安全生產工作真正成為各級政府、各相關部門、各生產經營單位一刻也不敢放松的重要工作。

就長效機制其構成要素及其所起的作用看，構建安全生產長效機制應抓好以下七個方面的內容：

1．領導決策機制 領導決策機制是長效機制的首要內容，處于首腦、中樞地位，直接影響甚至決定著整個長效機制能否正常發揮作用，沒有健全、強有力的領導決策機制，構建長效機制將是一句空話。構建領導決策機制，必須突出領導的權威性、決策的科學性及保決策貫徹的及時性、準確性，主要有四個方面：一是將安全生產工作納入各級黨委、政府的總體工作部署。安全生產關系改革、發展、穩定的大局，關系政府的形象，關系人民群眾的生命財產安全，更關系到執政黨的威信與執政能力問題。抓好安全生產既是政府管理社會事務，維護國家利益一項責無旁貸的工作，也應是黨委“謀全局、抓大事、促發展”這一全局工作的重要內容。二是建設一個以政府主要領導為核心的安全生產決策指揮系統。特別是地（市）一級的安全生產委員會主任逐步應由政府一把手擔任，各級政府分管安全生產工作的領導，逐步作為同級黨委常委，擔任安委會的常務副主任。安委會承擔安全生產決策指揮系統的工作，主要是：研究安全生產重大部署和重大舉措，指導各級各部門的安全生產工作，分析安全生產形勢，及時協調解決安全生產工作中的重大問題。三是建立定期或不定期研究安全生產工作的正常機制。主要包括：將安全生產情況納入社會治安綜合治理的內容，每個季度召開各級政府防范重特大事故工作會議，將安全生產工作重大問題列入各級政府行政首長辦公會或常務會議的議題等。四是建立一個有權威性的安全生產決策執行監督機構。以現有各級政府安辦為依托，充實力量，提高規格，作為各級安全生產決策指揮系統的日常辦事機構和監督機構，賦予其監督檢查、指導協調同級政府各部門和下級政府的安全生產，組織重特大事故的調查處理，協調組織重特大事故的應急救援等職責。

2．責任落實機制 構建有力、有效的責任落實機制，就是要使各級黨委政府關于安全生產工作的一系列重要部署決策、各項工作及相應的責任順利實現傳導，確保層層到位。主要應做到五個方面：

一是安全生產責任主體明晰化。具體必須明確三個層次的責任主體：首先是生產經營單位，生產經營單位是國民經濟的基本細胞，是市場競爭的主體，更是安全生產最直接、最根本、最重要的責任主體，它在安全生產上所能做、所應做和必須做的工作，沒有哪一級政府、哪一個領導、哪一個部門可以替代。它必須根據安全生產法律法規的要求，認真落實安全生產的各項保障制度，扎實抓好安全生產工作，為全社會實現安全生產形勢的根本好轉提供可靠的基礎；其次是負有安全生產監管職責的部門，這些部門是依法對生產經營單位的安全生產工作進行監督管理的責任主體，在履行監管職責時不應代替包辦生產經營單位應承擔的工作，也不應以生產經營單位是最直接的責任主體為理由而虛化、淡化自己應負的責任；再次是各級政府，政府是依法對安全生產工作進行領導的責任主體，即一把手對本級本部門本單位范圍內的安全生產工作負全面責任，分管安全生產工作的領導負具體的領導責任，其他領導在分工范圍內負相應的責任。二是責任內容具體化。即應將政府、相關部門、生產經營單位等不同層次責任主體在安全生產工作中的責任范圍、責任內容、責任事項、責任要求具體化、明確化，便于他們依法依規履行職責，也便于對他們進行考核、評價、檢查與監督。三是考評指標定量化。即對各層次責任主體在安全生產工作上的考評指標及標準應盡可能定量化，以確保責任落實考評工作盡可能客觀、公正，具有可比性、可操作性。四是監督檢查日常化。逐步將對各級各部門貫徹落實安全生產工作責任情況的監督檢查做到經常化，努力消除安全生產工作前緊后松、上級緊下級松、政府部門緊生產經營單位松、工作安排緊落實松的問題。五是責任追究制度化。即對各層次責任主體因工作不落實或落實不到位，而釀成生產安全責任事故應負的責任類型、檔次、形式盡可能制度化，充分發揮責任追究制度的教育和警示作用。

3．運行保障機制 運行保障機制解決的是指直接用于安全生產工作的資源與要素的投入和運行問題，是長效機制得以正常發揮作用的基礎條件。其構建應符入于最需要的領域，能產生應有的效果；有力是指投入的資源與要素隨著經濟的發展和安全生產工作任務的增加而有所增加，滿足安全生產工作不斷加強的需要。運行保障機制主要是三個方面：一是組織保障機制。重點在于建立一個完善的組織體系，首先是要建立健全獨立、有權威的安全生產綜合監管機構，從目前承擔的職責看，省級安監機構應在60人左右，設區市級的安全監管應在30人左右，縣級（縣級市或區）級應在15--20人左右，同時在以上三級分別建立安全生產執法總隊、支隊和大隊，總隊人數在20--30人左右，支隊人數在15--20人左右，大隊人數在5--7人左右。其次是各負有安全生產監管職責的專項監管部門按照“誰主管、誰負責”和“管生產（經營）必須管安全”的原則，切實將職能延伸到鄉鎮、村，實現監管到位。再次是鄉（鎮）、村（居）兩級，在鄉（鎮）設立安辦或設立安全生產監督管理站（或所），待條件成熟時，逐步作為縣級安全生產監管機構的派出機制；村（居）則發揮好村（居）委會的自治作用，成立安全生產領導小組，負責轄區內安全生產的宣傳、檢查及報告等工作。第四是生產經營單位依照《安全生產法》的要求，設立安全生產工作機構或配備相應的人員，管好本單位的安全生產工作。第五是逐步探索在社會上聘請一部分安全生產義務監督員，同時支持新聞媒體等發揮好監督作用，切實調動社會各界的力量齊抓共管。二是安全生產投入保障機制。從政府層面來說，對應承擔的安全生產宣傳經費、基礎性研究及關鍵領域科技進步投入、監管工作經費與公共安全相關的基礎設施投入、事故預防所需的資金應給予必要的保障，可以通過納入正常的年度財政預算并形成應有的正常增長機制加以解決，也可以從現有的工傷社會保險費總額劃出一定比例用于安全生產宣傳和事故預防等，同時研究提出引導生產經營單位增加安全生產投入的有關政策并加大監督力度。就生產經營單位來期說，應依法保障確保安全生產所需的資金及設備投入，逐步推行安全生產風險抵押金制度等，保證安全生產投入有可靠的來源渠道和保障基礎。

4．預警監控機制 預警監控機制是現實長效機制調節與反饋功能的基本載體，其作用在于通過研究、分析安全生產運行情況，判斷、預測安全生產情況可能出現的走勢，并提出有針對性的對策建議，使各級各部門能及時對安全生產工作進行協調與控制，這是實現安全生產從原來以抓事故調查處理為主轉向抓好預防監控為主的重要內容，是提高安全生產工作針對性、適應性、主動性和前瞻性的前提條件。建立預警監控機制應包括四個方面內容：一是安全生產調度與統計分析制度。通過探索建立科學、合理的統計指標體系，嚴格執行事故報告制度等，對安全生產工作情況進行全面的分析，使預警監控的數據真實、可靠。從近期看，應在各級負有安全生產監管職責的部門建立事故統計機構，并配備符合相應要求的統計人員，抓好事故的統計工作，并不斷提高統計分析的質量與水平。從長遠看，應逐步探索將安全生產統計納入政府統計部門的范圍，以提高安全生產統計工作的公正性和獨立性；二是安全生產情況通報制度，由各級政府或各級政府負責安全生產綜合監管職責的部門召集，有關部門、單位參加，對全社會的安全生產情況進行分析，并依照有關規定向社會定期通報安全生產工作及重特大事故情況，必要時可逐步將安全生產情況況與經濟發展指標情況一并排位進行通報；三是重點監控制度。即對那些危險性大、事故多發、重特大事故隱患多、影響安全生產工作全局的重點領域、重點地區、重點行業、重點單位的安全生產工作情況進行重點分析、重點監控，督促相關責任部門落實有效的整改、預防和監控措施，確保安全；四是動態分級預警制度。即逐步參照目前統計部門對國民經濟運行景氣分析預警制度的有關做法，探索建立相關的指標，如當一個設區市一個月內發生三起重大事故，或連續三個月各類事故死亡人數增幅超過其GDP增幅時，應通過適當的方式給予提示性的警示，要求其進行認真的分析研究，采取必要的措施，切實遏制重特大事故上升的勢頭。

5．協調配合機制 協調配合機制是有效整合各級、各部門安全生產工作資源與要素，發揮各種力量作用，實現安全生產工作齊抓共管的重要保證。建立健全協調配合機制主要應包括以下幾個方面：一是重點監管部門聯席會議制度。由各級政府領導或各級政府負責安全生產綜合管理的部門定期或不定期召集，對關系安全生產工作全局帶有普遍性、規律性、綜合性、傾向性、苗頭性的問題進行分析研究，提出應對措施，并按各自職責分工抓好落實。二是安全生產重大問題協調、協商機制。即對安全生產工作中有關涉及跨地區、跨部門、跨行業的問題，帶有全面性的安全生產工作部署，地方性法規、規章起草與出臺，重大隱患整改等，按照“誰為主、誰牽頭”的原則，由主辦部門牽頭召集，其它相關部門配合，進行必要的協商、協調，達成一致意見并形成明確的紀要，按協商協調議定的事項分頭抓好落實。三是聯合辦公機制。主要包括：聯合審批、聯合檢查、聯合執法等。對有關法律、法規規定需要進行審查批準（含批準、核準、許可、注冊、認證、頒發證照等）的安全生產重大事項，在涉及幾個相關部門時，應盡可能采取聯合審批的方式，以提高透明度，搞好各審批環節的合理銜接，確保審批的公正、公平與公開；對生產經營單位涉及安全生產的事項，如安全生產管理制度是否健全、安全生產投入是否有效實施、安全生產各項保障措施是否到位等進行監督檢查時，盡可能采取聯合檢查方式，以保證安全生產檢查的整體性；對安全生產中的重大執法活動，也應盡可能由相關部門聯合執法，以提高執法的效果。

6．應急救援機制 應急救援機制是整個長效機制的重要組成部分和重要環節，一個覆蓋面廣、反應迅速、指揮得當、救援有力的應急救援機制既是貫徹落實“預防為主”的具體要求，也是針對已發生事故采取有效應對措施，遏制事故進一步擴大，減少人員傷亡和財產損失的重要保證。建立應急救援機制必須著眼于六個方面：一是完善、可行的應急救援預案。按照《安全生產法》的規定，縣以上地方各級人民政府應組織有關部門制定本行政區域內特大生產安全事故的應急救援預案，應急預案的制定必須將相關的內容考慮周全，包括預案制定的機構，預案的協調與指揮機構，有關部門的職責分工，對事故危險程度的評估，應急救援的組織力量及裝備，現場的緊急處置措施，經費保障及預案的演練等。各級政府應制定好預案，再按地區、相關行業制定分預案、子預案，形成一個層次分明、銜接合理、內容完善的預案體系；二是健全順暢的應急救援體系。這是啟動與實施應急救援機制的組織體系，從其組成部分看，應包括應急救援指揮系統，調度與應急處理系統、信息系統、技術支持系統、專家咨詢系統、救援組織系統及后勤保障系統等。從縱向構成看，在全國范圍內，應包括國家、省、市、縣四級應急救援體系，從橫向構成看，應包括各級政府相關部門的應急救援體系；三是準確規范的應急處理程序。即明確規定應急預案啟動與終止的條件、內容、步驟、過程控制，各項工作的實施主體和相關的責任等方面的內容，使應急處理程序的運行做到規范化、文件化、格式化、精確化；四是分布合理的現場應急救援力量。應逐步培養兩支力量，一支是專業力量，一支是社會力量。可以以消防系統、衛生系統、各有關部門專業救援隊伍為依托，在適當增加經費、設備、人員投入的基礎上，逐步形成功能強大、反應迅速、救援有效的專業救援力量。另一方面，可以將生產經營單位的應急救援組織及社會上的力量（如海上搜救中的漁船及有些地方的義務消防隊等），經過必要的訓練，作為應急救援的社會輔助力量，與專業救援力量合理聯動、密切配合；五是合理必需的經費保障。應逐步將應急救援組織所需的投入及救援活動所需的經費納入各級財政預算計劃，給予必要的保障；六是適當必要的預案演練。即對已形成的應急救援預案應組織必要和適當的演練，及時消除預案中存在的問題，逐步修改完善預案，切實提高救援預案的可行性、針對性和有效性。

7．激勵與約束機制 激勵與約束機制是推動各層次責任主體主動抓好安全生產各項工作落實，同時確保其行為合法、規范的作用力量，是長效機制正常、有序運行并有效發揮作用的保證條件。激勵機制的建立重點可從三個方面著手：一是建立表彰、獎勵制度。即各級政府及有關部門、生產經營單位應對改善安全生產條件，防止事故發生或遏制事故擴大，參加應急救援的有功單位和個人給予表彰，并在物質上給予一定的獎勵。二是實行安全生產工作人員待遇從優制度，如對安全生產工作的人員給特殊崗位津貼、安全檢查及事故調查工作補貼（類似于有關部門的辦案補貼），對從事安全生產工作的人員由政府或有關部門為其購買人身意外傷害保險，對安全生產監管部門的業務工作經費給予足夠的保障等。三是安全生產工作榮譽證書授予制度，即對從事安全生產工作15年、20年以上的人員，分別由設區市政府或設區市政府安委會、省級政府或省政府安委會頒發榮譽證書，以肯定他們的貢獻，并在退休時的工資待遇上從優照顧。約束機制的構建重點是四個方面：一是依法強化安全生產監管，督促生產經營單位依法落實安全生產的各項保障制度和防范措施，改善安全生產工作基礎。二是加大對安全生產違法行為的經濟處罰力度，追究安全生產違法行為者依法應承擔的經濟責任。三是嚴肅生產責任事故的查處與責任追究制度，對不正確履行職責，不嚴格落實安全生產責任制，存在失職、瀆職行為而釀成事故發生的政府及其部門、生產經營單位的負責人應依照有關法律法規嚴肅追究其責任。四是加強安全生產行政執法的監督，規范和約束負有安全生產監管職責的部門及其工作人員的執法行為，確保依法行政、文明執法。