紡織品貿易全球自由化“歧視”中國

美國人的“楔子”

根據WTO的條款，從2005年1月1日起，紡織品配額將在全球范圍內取消，這意味著世界紡織品的貿易將實現完全自由化。然而，占據著“比較優勢”的中國紡織企業，將有可能無法享受到這一空前利好。

事實上，這一事實此前已有端倪。比如一條年初曾被國內外媒體連篇報道的消息：美國宣布對來自中國的針織布、胸罩及睡袍三類紡織品實施7.5%的配額限制，該限制維持一年時間。6月28日，美國紡織品制造商再次要求布什政府對源于中國制造的襪子加以限制，也已有媒體報道說，美國商務部正在積極為此準備。

盡管這兩起事件本身已經沸沸揚揚到幾乎路人皆知的地步，中國政府官員和學者也一再表態，但絕少有人提及——《商務周刊》記者也是在此次采訪中才發現，根據WTO協議中的《紡織品與服裝協議》（ATC協議），這些受限的紡織品，事實上自2002年起就已經在全球范圍內被取消配額了，屬于紡織品自由貿易的范疇。

但它們卻獨獨成了中國紡織企業的“禁地”。

這是為什么？

ATC協議是加入世界貿易組織（WTO）的成員國對紡織品配額所共同遵守的協定，協定中允許發達國家對來自發展中國家的紡織品實行進口配額制，但根據WTO協議，經過10年逐步取消配額的過渡期，從ATC協議的第四個階段起，也就是2005年1月1日起，紡織品配額將在全球范圍內取消。

在Google的搜索網頁中，“ATC協議”相關的中文信息幾乎是千篇一律的振奮人心之詞，所有的人都在為ATC協議即將中止的消息而振奮不已，認為中國紡織業即將面對一個“曠世難尋”的巨大機遇。由于紡織品行業屬于勞動密集型產業，技術和進入的門檻較低，因此占據著“比較優勢”的中國紡織業近些年來在國際紡織市場上異軍突起，增長勢頭極其強勁。來自商務部外貿司的消息說，2003年，中國的紡織品服裝出口額以27.7%的增長速度擴張到788.5億美元，占到美國進口市場的20%，歐盟市場的15％。有估計認為，在ATC協議中止后的2005年，這個比例可能會上升到50%和30%。相當多的企業在為2005年的到來摩拳擦掌，《解放日報》報道說，國內紡織業今年1月至3月實際投資達到103.19億元，同比增長了100.7%。

只有美國《華爾街日報》透露了一些普通中國人沒有看到的事實另一面：在紡織品貿易自由化問題上，美國人已經牢牢打入了一個“楔子”。“作為中國2001年加入WTO談判的部分內容，美國贏得了至少在2008年以前允許其對中國制造產品再次實施配額限制的談判勝利，以便解決中國對美紡織品出口激增的問題。”《華爾街日報》在早前一篇關于“針織布、胸罩及睡袍”事件的報道中寫道，“美國政府將此裁定為，中國對美紡織品出口的激增，是美國國內紡織品行業遭到實質性損害的重大由頭，或對美國國內紡織品行業遭到實質性損害構成了威脅。”

在一位專家的幫助下，本刊記者隨即登陸中國商務部的網站，查閱中國加入WTO所簽訂的所有相關文件，在浩瀚而專業的法律文字中，才找到了淹沒其中的線索——《中國加入WTO議定書》的第16條和《中國加入WTO工作組報告》第241－242段中，中國確有相關承諾。其中第16條是針對所有源自中國的產品所設，即通常所說的特殊保障措施；而241－242段則專門針對紡織品而設，又稱紡織品特殊限制措施。在這兩處承諾中，允許在過渡期，進口國可以對來自中國的紡織品采取不同的特殊保障措施。尤其是第242段，非常明確地指出：“中國代表同意下列規定將適用于紡織品和服務產品貿易，直至2008年12月31日，并成為中國加入條款和條件的一部分……如一WTO成員認為《紡織品與服裝協定》（ATC協議）所涵蓋的原產于中國的紡織品和服裝產品自《WTO協定》生效之日起，由于市場擾亂，威脅阻礙這些產品貿易的有序發展，則該成員可請求與中國進行磋商，以期減輕或避免此市場擾亂。”

這意味著，中國在ATC協議中止之后，外國只要認為中國出口的紡織品對其造成了“市場擾亂”，仍有權對中國紡織品實行特殊保障措施。

在美國商務部的官方網站上，本刊記者也查到了一份2000年《中美關于WTO的雙邊協議》的內容，其中對紡織品一項的規定翻譯成中文是：“中國的協議方案將包括雙方在1997年的紡織品雙邊協定中的有關條款，該協定允許美國公司和工人對紡織品和服裝進口的增加作出回應。對紡織品的這種保護措施將保留至2008年12月31日，即在世貿組織的《紡織品和服裝協議》期滿后四年。”這一明確表述，應該就是《華爾街日報》所稱的美國獲得的“談判勝利”的最初來源。

在美方網站上，記者還看到一份當年中美WTO雙邊協議談判底稿的PDF文件，該文件文字基本與中國商務部公布的中國加入WTO相關協議相吻合，只是有一處很明顯地手寫修改：“將延續與中國的紡織品雙邊協議和對從中國進口的紡織品和服裝的限制條款。”

根據《商務周刊》向一些專家的求證，美國在此協議中所擁有的特權，其他國家也有權擁有。但在商務部的官方網站上，有關《中國加入WTO工作組報告》的第241－242段中并沒有專門指出有關中美雙邊協定的內容。記者就此向商務部有關部門進行咨詢時，未得到相關的答復。

“市場擾亂”的陷阱

這一特保條例究竟對中國的紡織品出口帶來多大的影響？商務部世貿司咨詢處一位穆姓官員簡單地告訴記者，這個特保條例的確對中國有些不公平，但它不是隨意啟動，而是有實施條件的。但對記者進一步咨詢要求，這位官員不愿細談。對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長張漢林教授在接受記者采訪時認為：“沒什么影響，ATC協議還有許多不確定的因素，說這個對出口不利。”他還希望：“媒體要講政治，不要說這些邊邊角角的東西。”而中國紡織品進出口商會則拒絕就相關問題接受采訪。

但與張漢林的輕松不同，國家發改委對外經濟研究所所長張燕生對此表示了擔憂。“WTO中相關條款的規定，只要有市場擾亂或市場擾亂的威脅存在，就可以要求實施特保措施。但這個‘市場擾亂’沒有給出明確定義，使得美方在判斷是否存在市場擾亂時不需要客觀依據，可以只憑主觀判斷而完全掌握主動權。”張燕生對《商務周刊》說。

也就是說，美國公司只要主觀上覺得從中國進口的紡織品擾亂了他們的紡織品市場，就可以提起申訴。 北京WTO事務中心的首席律師鐘青博士則指出，“市場擾亂”最初源自1930年的關稅法案，包括開工率，設備閑置率，利潤率，市場占有率，價格水平等因素，但也的確包含有較大的主觀因素。

事實也不容樂觀——該條例確實啟動了，并造成了影響。早在2002年9月，美國紡織品生產商協會（ATMI）就向美國紡織品協議執行委員會提出了申請，要求對針織布、睡袍、胸罩、手套、行李箱這五種從中國進口的紡織和服裝產品重新進行設限——按照WTO規定，該五類產品已經于2002年起率先取消配額限制了。2002年10月到2003年初，美國國際貿易委員會就該申述事件展開了調查，并于2004年初，根據中國加入WTO的上述承諾，宣布對其中的針織布、胸罩及睡袍三類紡織品實施7.5%的配額限制，該限制維持1年時間。

國家發改委對外經濟研究所的一份報告更指出，根據美國國際貿易委員會在2003年5月所通過的特殊保障措施的申訴程序，“在沒有再次申述的情況下該配額數量限制的期限不應超過1年”，意味著如果出現再次申訴則限制措施可以重新實施，甚至可以一年一年的重復下去。由于特殊保障措施調查的發起更為容易，對本國國內產業的保護更為充分，因此特殊保護措施比反傾銷措施更容易被進口國所采用。

“并且，美國公布的申訴程序也大大擴大了申請主體的范圍，”張燕生補充說，“不僅與中國產品存在直接競爭關系的美國生產商可以提出限制措施申請，就連與中國產品不存在直接競爭關系的美國部件生產商或工會，工人團體也可以提出申請。”

有這樣的條款做保障，一些認為受到中國物美價廉的紡織品沖擊的外國企業自然不會放過。美國一家著名勞工團體的網站www.sweatshopwatch.org最近就撰文指出，2005年全球紡織品配額的取消，不會使過多的中國紡織品涌入美國市場，因為美國可以隨時啟動特保條例要求重新設置配額。

事實上，一些美國國會議員此前即曾向美國政府施加壓力，要求延長最終取消紡織品配額的時間。不過，美國商務部長埃文斯今年6月表示，美國政府將于2005年1月1日按時履行ATC協議關于取消配額的承諾。但海外財經媒體也特別警告說：“即使履行了ATC協議，由于加入WTO協議中對紡織品的承諾，也使得美國較容易對源自中國的紡織品進行限制。”

張燕生說：“在自由化貿易的環境中，中國的紡織品業對一些發達國家的威脅太大。而這些發達國家不注重自身產業結構的調整，反而對一些發展中國家具備比較優勢的產業進行苛刻的限制，以保護本國所謂的弱勢產業。”

國家發改委對外經濟研究所的數據顯示，2002年前6個月，美國對源自中國的5種紡織品的進口增長了119％，造成了美國紡織工業近6.7萬人失業，上百家工廠關閉。但中國的紡織業從業人口達到了1800萬人，為紡織業提供原料的農民則人數上億，任何一項對紡織品出口的限制行為都無疑會大大影響到中國的這些紡織品從業人員。“自1995年ATC開始生效的10年過渡期內，這些發達國家并不像他們宣揚的那樣幫助發展中國家發展經濟或者遵循自由貿易。”張燕生說，“2005年之后，他們肯定還會有許多的機會主義行為。”

非市場經濟地位的前車之鑒

無論如何，在一直頗受爭議的全球化進程中，中國紡織業即將迎來“后配額時代”。“請大家切切不能過早的樂觀評價ATC協議取消后對中國紡織工業的積極作用，更要看到對中國紡織品真正貿易自由化的時間是2008年而不是今年年底。”國家發改委研究部門的另一位專家強調，“特殊保障措施條款的存在，正如同非市場經濟地位在反傾銷案中的作用一樣，為中國的產品打入國際市場設置了壁壘。”

事實上，中國紡織業后配額時代的故事，已經在家電、玻璃、家具、燈具、自行車、打火機等制造企業被控傾銷時所面臨的非市場經濟地位“陷阱”里上演過了。由于中國不被認為是市場經濟國家，所以中國的出口產品的成本不得不任由別人選擇替代國市場進行核算，在最近的中國輸美彩電案中，美國使用印度作為中國的“替代國”(過去曾用新加坡、土耳其作為“替代國”)，人為提高了我國幾家出口企業的傾銷幅度。它不僅使中國企業在反傾銷訴訟中難以勝訴，又進一步刺激了某些WTO成員國對我國產品提起更多的反傾銷申訴。更為重要的是，由于中國的“非市場經濟”地位，任何國家都可以以“傾銷”起訴中國企業，但卻不承擔舉證責任，而是要求中國企業自己舉證證明自己的“清白”——這顛覆了訴訟中控方舉證的基本邏輯，“反傾銷”也成為外國企業可以隨意揉搓中國企業的工具。而隨著歐盟最近否決了中國市場經濟地位的認定請求，隨著美國公布其認定市場經濟地位的6項標準：“貨幣與其他國家貨幣的可兌換程度”、“企業與勞工通過自由談判確定工資率的程度”、“允許外國公司在國內舉辦合營企業或進行其他投資的程度”、“政府對生產資料所有或控制的程度”、“政府對資源配置以及對企業價格和產量決定權的控制程度”、“美國商務部認為適當的其他因素”，一些中國媒體已經對近期解決這一問題感到絕望——美國商務部有著太大的自由裁量權，“入市”可能和當年“入世”一樣漫長。按照《中國加入WTO議定書》第15條之規定，非市場經濟地位和替代國計算方法將最晚遲至中國加入WTO之日后15年終止。

不過，前中國“入世”首席談判代表龍永圖最近表示，對市場經濟地位的“較真”是小題大做，他的論據是，中國2003年所受的反傾銷和保障措施立案59起，涉案金額約22億美元，而2003年外貿出口總額高達4383.7億美元。因此在龐大的出口額中反傾銷所涉及的22億美元僅占0.5%。

但一些專家反駁說，一方面，針對中國的反傾銷案已經越來越多，目前全球平均每7起反傾銷案中就有1起涉及中國產品，中國已發展成世界上遭受反傾銷調查最多和損害最大的受害國，美國更是一直頻繁地對中國揮舞反傾銷大棒。另一方面，龍永圖的算法有些籠而統之，仔細分析外貿出口的構成就會發現，近幾年中國的出口貿易中，外資企業占據大半壁江山，而且越來越大，2003年外資企業出口2403.4億美元，增長41.4%，占全國總出口額的54.8%，增量卻占總出口增量的62.4%；在2418.5億美元的加工貿易出口額中，外資企業更占到78.7%。我們經常聽到中國的家電、玻璃、家具、燈具、自行車、打火機、紡織品和服裝等國內企業被訴反傾銷，卻基本沒有聽到中國的外資企業或“三來一補”在國外有同樣遭遇。如此算來，中國本土加工企業出口額中反傾銷所涉及的比例就可能已上升到4%左右。

當國人都沉浸在加入WTO的喜悅中時，無論是官員還是學者、或者是一些資深的業內人士，卻很少有人提及龐大繁雜的“入世”條款中有關“非市場經濟地位”那些對中國限制性字眼的真正含義，同樣，這一幕今天也在ATC協議和紡織品配額問題上再現了。

“這對我國紡織品出口的影響毫無疑問是非常非常大的。” 北京WTO事務中心的鐘青博士用了兩個非常來強調其重要性。他在考察中發現，影響最大的應該是珠三角、江浙及山東的紡織品企業，“這些企業來自國外的訂單往往出口國比較單一，并且以美國為主，所以一旦遭到特限，打擊會很大。如果企業不能正確認識到這一點，聽說取消配額就盲目地投資或擴大生產，則勢必會加大經營風險，造成損失。”

鐘青認為，企業應分散經營風險，多開拓其他地區的市場，避免將出口國局限在某一個國家；或是采取將廠設立在他國生產的辦法來躲開這種特限措施的打擊。同時，由于特限大多針對數量傾銷而言，因此應多開拓高端產品，提高利潤空間，而不是僅僅在低價量多上取勝。同時，在宏觀調控的層面上，政府可以采取主動配額的形式，利用經濟杠桿來控制紡織品出口增長過快，從而在主觀上避免他國采取過多的特限措施。

當然，被采訪的大部分專家都強調，目前最關鍵的是，行業協會、媒體尤其是政府，應該大力宣講，讓盡可能多的紡織服裝企業知道：2005年1月1日之后，對中國企業來說，配額的壁壘并沒有消失。

“這是最大的講政治。”一位剛剛得知這一信息的紡織企業主說。