打破電子孤島　實現政務統一

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信息孤島在目前電子政務發展過程中已經成為瓶頸，要實現電子政務的兩個基本目的——降低成本和提高服務水平，就必須打破這種孤島，完成政務統一。

電子政務孤島效應

著名經濟學家吳敬璉先生曾經“炮轟”中國電子政務的四大弊端：一是重新建輕整合；二是重硬件輕軟件；三是重管理輕服務；四是重電子輕政務。由此弊端造成的一哄而上、投資過大問題日益嚴重，明顯地表現為：各級政府在推進電子政務方面，存在一定的盲目性，各自為政、自成一體、不聯不通、沒有有效整合，并最終形成了一個個信息孤島。2003年國內電子政務的采購額超過350億元，年增長率近25％，其中硬件支出高達250億元。這一數字表明，國內的電子政務大多數還處在一個應用層次較低的設備普及階段。

在一些政府部門里，電子政務=PC＋網站，整個電子信息化改造的投入不少，但是對政務方面的工作改進不大，辦公效率仍然沒有獲得有效提升。因為在這種認識和操作平臺上，政府的日常辦公還是靠傳統方法、依靠手工操作來實現，政府可以向公眾公開的文件、信息、資源依然掌握在各個部門手中，不能由其他部門和社會公眾及時共享。結果就是政府各部門變成了被“網絡大潮”包圍著的一座座信息孤島和資源孤島。

孤島效應讓電子政務成了擺設的花瓶，由于各個部門之間的網絡不能互通，協同辦公對老百姓而言還是遙遠的事情，這與電子政務要達到的追求政府廉潔、高效的目標相距甚遠，也不是中央政府大力推行電子政務的根本目的。電子政務的本色漸漸被表面的硬件和網絡所遮掩，也成為了制約中國信息化發展的一個瓶頸。

現實與初衷背道而馳

政府執行電子政務有兩個基本目標：一個是通過電子政務如網上招標或者執行辦公系統來降低政府成本與開支，另外一個是提高政府各職能部門對市民的服務能力。通過對政府服務社會及公眾能力的加強，最終達到促進整個城市或政府管轄范圍內的經濟繁榮，提升整個城市及地區的綜合競爭力，增強政府競爭力。但是，從目前的情況看，電子政務實情與目標還相去甚遠?？v觀目前“馳騁電子政務”市場的各IT廠商們的產品和服務就可以發現，他們要么是提供硬件設施，要么是提供具體的業務軟件，要么是提供網絡安全產品，要么是提供某項具體的應用功能。在電子政務平臺統一應用方面，真正能夠打破孤島效應、恢復電子政務本色的廠商卻少之又少。

對于電子政務的基本發展過程，從應用層面來看，我們可以將它歸結為四個階段。第一個階段是信息發布階段，主要有政府上網還有各種內部應用的建設，包括部門MIS、OA這些系統的建設以及網絡平臺、基礎平臺的建設。第二個階段是交互階段，就是通過網站開展網上審批，比如說北京市在建設委辦局審批系統，全國各地都在建立網上審批系統，以及其他一些政府網上服務系統。第三個階段是整合階段，主要包括網絡資源的整合，比如網上聯合辦公、網上聯合審批等的內部政務協同，以及現在國家提出來的建信息資源庫問題等。這一階段的特點是各個政府部門目前存在著網絡、信息資源、應用等多種信息孤島的問題。整合階段就是要打破這個孤島，通過這一系列的應用，綜合的資源庫、網上聯合審批來達到這些系統資源之間的互聯互通和互操作。在整合階段之后，就到達一個更高的階段——轉化階段，就是電子政務系統的實際應用帶來了政府部門的改造、流程的改造，以更大程度地發揮電子政務的優勢和作用。

從目前的情況看，大部分地區政府部門的電子政務建設處于第二、三階段，有不少地區仍然停留在第一階段。在整合階段，政府也會面臨著很多問題和挑戰。最關鍵的是沒有統一的政務平臺或者有效的結構系統整合，就會使不同部門間的網上政務協同失去基礎。首先，許多政府部門的網絡之間不能互通，直接造成了政府信息孤島的問題，各種各樣的政府數據庫留在部門內部，也造成了信息資源的荒置和浪費，不能信息共享，形成資源孤島。其次，網上政務協同不能實現，社會公眾找政府部門辦事不得不分頭進行，耗時耗力，政務效率很難提高。

政務統一還原本色

要想真正實現電子政務的兩個基本目標——降低成本和服務公眾，就必須打破信息孤島，實現政務的有效統一，這涉及到政府和技術層面的雙重因素。

就電子政務在實施中的成功因素而言，我認為有四點：在資源整合、應用整合的階段，第一是制訂完整的戰略，實施基本的原則和大的出發點，要有一個統一的規劃，策略上要有一個突破口來實現。第二是人力和轉換職能的管理，主要是說政府部門本身，比如說建設過程就有許多協調工作，網上審批做好以后，還有許多協調工作，在運行時又需要配備相應的人力去維護保障審批過程的實行，所以包括部門職責和政府崗位轉換也是一個非常重要的要素，就是政府建立這樣一個系統；相應的組織要有一個保障。這些都不是技術方面的，要實現這樣一個整合最大的挑戰是在政府自已本身。第三方面是技術，技術是如何挑選成熟的產品和解決方案來滿足我們的戰略。第四方面是如何把思路、戰略和技術有效地結合起來，這個過程包括項目實施的過程，不光是應用系統的建設，還有政府整個調整、協調的過程。在這四個方面里，關鍵因素還是政府本身。

當然技術層面的改革也是非常重要的。就目前的情況來看，統一的政務平臺、統一的技術標準顯然是電子政務發展過程中的必然要求。近期國家關于電子政務的六個標準進入試用期，成為市場的熱點。而在輿論熱鬧背后體現的是中國的電子政務市場對一體化的潛在需求。如廣西柳州電子政務無疑為這種一體化添加了較早的注釋。

柳州處于我國西南地區，整個政府信息化基礎比較薄弱，少數委辦局建立了局域網，但政府內部的網絡間是分離的，資源不能共享，網上政務協同就更加談不上了。太極公司作為承建方，借助政府推行行政審批制度改革的機會，以“網上聯合審批”為突破口，改造及建設信息系統以實現一體化整合的目標。制訂了“統籌規劃，分步實施、層層推進”的原則，工程分三步進行了實施：首先，就是在各委辦局間建成基本的電子信息平臺，包括網站建設、內部公文交換系統、內部信息采集系統以及OA系統等，這些系統圍繞“網上聯合審批”來設計，是一個基本的支撐系統。然后，將全市376項審批項目的實施在網上推廣到40多個委辦局，從政府內部講，就是要建成全市統一的公文交換和辦公自動化系統。最后，就是在政府的網上審批以及內部電子政務建設上帶動其他項目的建設，一直到區縣一級的政府信息化，甚至包括一些企業的信息化，外圍的電子商務、城市信息化建設、各委辦局的業務系統建設等。柳州市政府就是希望通過電子政務工程的實施，實現部門間的政務網上協同和數據庫資源共享，從而提高了政府的工作效率和行政審批監管的有效性。

其實電子政務最重要的還是政務本身，高科技只是輔助手段，要實現一體化整合不僅僅是技術上建立統一的平臺和標準，更重要的是政府觀念的轉變以及政府職能的有效實施。