建立政策性農業保險體系

羅偉忠

由于農業的高風險性、基礎性和政策性，所以農業保險必然是政策性的；由于政府支持的缺乏，我國農業保險面臨終結和失敗；因此，要借鑒別國經驗，結合本國實際，建立政策性農業保險體系；這就要求建立農業保險法律體系、組織體系和政策支持體系，實行農業保險運行的“三個結合”即強制保險和自愿保險相結合、農業險和農村險相結合、支持農戶和支持保險公司相結合，走政府主導和商業運營相結合之路。

政策性農業保險是農業保護的重要方式

農業是弱質產業和高風險產業。它不僅面臨市場風險，而且面臨自然風險和技術風險。農業風險的大小和政府的行為與政策密切相關。如果政府為農業的發展提供良好的基礎設施、有效的農業技術推廣和服務體系、良好的宏觀經濟環境和國際競爭條件，那么，農業風險就能夠降低和減少，反之，農業風險就會無限放大。農業也是具有很強的正外溢性產業。它為人類生存和社會穩定以及其他產業發展提供基礎和前提。即使農業產值在國民經濟中的比重日益降低，農業的基礎性地位也不會被削弱和忽略。美國農業產值不足國民總收入的2％，但美國人視農業為命根，為農業提供強有力保護和支持。農業保險是分散和降低農業風險，維持農業穩定和農民收入穩定的重要手段。鑒于農業的高風險性、基礎性和政策性，農業保險具有風險大、公益性強的特點。作為以贏利為目的的純商業保險機構是不會提供的。既使有商業保險機構進入農業保險領域，如果沒有政府的支持，也會由于高賠付率、高管理費率和低投保率而難以贏利乃至虧損。農業保險商業性經營虧損是一種世界普遍現象。美國、法國、丹麥等國的農業保險賠付率往往高達100％甚至140％。。我國情形也是如此，據測算，我國農業保險盈虧平衡點在賠付率為65％～70％保本，但中國人民財產保險公司從1982年至2003年農業保險賠付率為89％，加上管理費支出，虧損往往在30％～40％。因此，世界各國政府都對農業保險提供支持。美國、加拿大、西班牙、日本、法國對農民所交保費提供高達50％～80％的補貼，對經營農業保險的保險公司提供虧損補貼、稅收優惠、再保險等支持。一些國家專門成立國家農業保險公司提供農業保險。農業保險也是世貿組織規則允許的政府支持農業的“綠箱”政策之一。目前，世界上有40多個國家舉辦或試辦政策性農業保險，把它作為政府支持農業的重要方式。

政府支持的缺乏妨礙我國農業保險的發展

我國是農業大國，又是自然災害最頻繁的國家。但是，我國目前只有中國人保和中華聯合保險公司（原新疆兵團保險公司）在少數地區開辦少數農業保險，另外，新成立的上海安信農業保險股份有限公司進入農業保險領域。農業保險處于日益萎縮狀態。農業保險保費收入占總保費收入比重逐年下降，2003年只有0.3％，農業保險的險種由100多個減少到30多個。其根本原因在于缺乏政府支持。

第一，缺乏農業保險立法。世界實行政策性農業保險的國家都對農業保險進行專門立法，界定政府、保險機構和農戶的責任、義務和權利。我國沒有專門的農業保險立法，農業保險也就無法可依。政府只在發生巨型農業災害時，通過臨時性的財政撥款對農戶提供有限的救濟，缺乏常設的機制對普遍的、小型的、局部的、個別的農業災害提供補貼，以幫助農戶恢復簡單再生產。

第二，缺乏政策性農業保險的組織體系。我國現有農業保險機構是商業性的，并且，隨著中國人保等原國有企業股份制改造的推進，其經營目標單一營利，政策性業務日益剝落和減少，它們逐步退出難以盈利的農業保險領域。沒有政策性農業保險組織體系的支撐，我國農業保險面臨完結的危險。

第三，缺乏有效的農業保險支持政策。目前，我國給予農業保險唯一的支持政策就是減免營業稅。不足以鼓勵保險機構和農戶進入農業保險。在缺乏政府支持的條件下，農業保險存在供給和需求雙重不足。由于農業的高風險性、農戶的逆向選擇和道德風險，農業保險賠付率高、管理費用高，經營農業保險往往虧損，農業保險供給不足。由于農業保險是對農業風險的回避，農業保險的發展必然導致農產品供給增加，而農產品需求剛性，從而導致價格下降，農產品消費者福利增加；而生產者剩余短期會因產量增加，長期卻會因價格下降而減少，農戶并不獲益。保險公司為了避免虧損，必須收取高農業保險費率。農產品保險費率一般在2％～15％之間，高出一般財產保險費率（0。2％ 左右）的數十倍，這是低收入的農戶難以接受的。因此，農戶一般不愿投保，農業保險需求低。實際上，縱使在發達國家，農戶收入高，又有政府支持，農戶自愿參保的比率也不高。況且，農業保險費率高和農戶投保率低相互形成惡性循環，恰好背離了保險存在和發展的基礎——大數法則，使農業保險難以存在。

政策性農業保險要走政府主導和商業運營相結合之路

理論和實踐表明：純商業性農業保險無疑會遭受失敗，農業保險必須有政府的支持。國外政策性農業保險主要有四種模式：一是前蘇聯的政府主導的社會保障型模式。政府設立專門機構舉辦農業保險，并提供基金和管理費用，農業保險和社會保障類似。二是西歐的政策優惠模式。政府不直接參與農業保險，但是為商業性保險機構和互助保險機構提供政策優惠。三是美國的官民混合模式。官辦農業保險機構和私營保險機構及其他保險機構共同舉辦農業保險，政府提供支持。四是日本的政府支持的互助保險模式。各地區建立互助組織舉辦農業保險，政府提供補貼和再保險扶持。我國的政策性農業保險宜借鑒西方國家模式，結合我國實情，走政府主導和商業運營相結合之路。

首先要建立農業保險法律體系。任何一項政策性經濟活動需要法律來規范。實行政策性農業保險的國家都有專門農業保險法律。美國在1938年通過《聯邦農作物保險法》，到1980年共修改12次，才結束長達42年的農作物保險試驗，正式在全國推廣。我國宜先通過全國性的農業保險法律，推動地方立法，推動農業保險體系的建立和完善。

其次建立農業保險組織體系。農業保險組織體系由中央政策性農業保險公司和地方商業性農業保險機構組成。中央設立中國農業保險公司，由總公司和省級分公司組成。其職能主要是代表政府為農業保險制定政策，提供補貼和再保險，并對農業保險機構和業務進行監督。其經費和保險基金主要來自財政撥款和發行債券，中央和地方政府按比例分擔。地方商業性農業保險實行多元化經營。各省根據自己實際情況，可以設立專門的農業保險機構，也可以委托其他商業保險機構辦理，還可以成立互助保險機構以及引進外資保險機構。各機構各自申辦農業保險，相互競爭和合作，并根據險種和業務量平等獲得政府支持。

再次要建立農業保險支持體系。中央和地方政府要根據農業比重和風險大小，法定撥款用于農業保險補貼、再保險基金和大災基金的建立。在政府支持當中，既要強化地方政府責任，也要發揮中央政府的調節作用，防止農業省和工業省、富省和窮省之間畸輕畸重。完善和強化對農業保險的政策優惠，農業保險至少要享受其他農業企業或農業活動享受的金融稅收優惠，要減免農業保險稅收以及相應農村保險稅收。

最后農業保險運行要實現“三個結合”。強制保險和自愿保險相結合。對于具有普遍性、關系國計民生的農作物如糧食中水稻、小麥，牲畜中的生豬、牛實行法定保險，對于其他農作物實行自愿保險。對于強制保險，政府應給予較高補助；對自愿保險，政府可以給予補助予以鼓勵。農業險和農村險相結合。

農村保險市場潛力大，除農業險外其他農村險利潤高。在城市保險市場競爭日趨激烈、利潤下降的情況下，開拓農村保險市場是保險業發展一大趨勢。農業險和農村險相結合，一方面可以促進農業保險的開拓和發展；另一方面可以“以險養險”，以其他險的高利潤彌補農業險的利潤缺口。保險機構從事農村險時必須承辦一定比例農業險，也就是要法定農村險中農業險的含量。支持農戶和支持保險公司相結合。鑒于農戶和保險公司對農業保險都缺乏動力，因此，政府支持農業保險既要支持農戶，對參加農業保險農戶提供保費補助，也要支持從事農業保險的保險機構。