投資審批和價(jià)格形成是癥結(jié)？

去年夏天，電力供應(yīng)出現(xiàn)瓶頸；今年以來(lái)，包括電力在內(nèi)的能源對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制 約 愈演愈烈。富有意味的是，這一切恰恰產(chǎn)生于以“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力體制改革的大背景之下。

電力體制改革正在破解電力產(chǎn)業(yè)的一系列重大難題，但舊體制的路徑依賴與新制度的不 確定性都使情況變得復(fù)雜。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的電力壟斷型管理轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)——舊秩序被顛覆，新秩序未 形成，這就是中國(guó)電力經(jīng)濟(jì)改革的現(xiàn)存舞臺(tái)。

電改遭遇新困境

電力體制改革是在上世紀(jì)90年代后期被提出的。當(dāng)時(shí)，市場(chǎng)需求不足，電力供應(yīng)也相對(duì) 寬松，為引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)開始了自上而下推進(jìn)電力體制的改革，提出了改革的總體思路 是廠網(wǎng)分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，目的是打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)。

但幾年后的今天，隨著缺電日益嚴(yán)重，“競(jìng)價(jià)”已經(jīng)很難成為“上網(wǎng)”的約束。1998年 ，GDP增速在7.4％左右，用電增長(zhǎng)2.8％，電力彈性系數(shù)是0.4；2003年，GDP增長(zhǎng)8.5％ ，用電增長(zhǎng)連續(xù)18個(gè)月超過(guò)15％，電力彈性系數(shù)高達(dá)1.8。

在日前召開的電力體制改革研討會(huì)上，有資深電力專家尖銳提問(wèn)：沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，廠網(wǎng)分開 有什么用？而此前就有著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)出深刻預(yù)警：壟斷行業(yè)進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境尚未 形成。拆分的結(jié)果是：從獨(dú)家壟斷轉(zhuǎn)換為地域性寡頭壟斷，競(jìng)爭(zhēng)變味成為強(qiáng)化市場(chǎng)壟斷地位 進(jìn)行的惡性競(jìng)爭(zhēng)，其壟斷和低效率特點(diǎn)更加突出。

這些觀點(diǎn)被以下的事實(shí)所支持：

拆分之初，五大電力公司跑馬圈地、跑馬圈水、跑馬圈煤。國(guó)家環(huán)?？偩衷?jīng)提出，要 保留兩條原始狀態(tài)的河流：雅魯藏布江和怒江，然而，怒江已被一家電力公司圈進(jìn)勢(shì)力范圍 ；由于電力緊俏，地方紛紛上馬電力項(xiàng)目。有統(tǒng)計(jì)數(shù)字說(shuō)：今年1月至2月，我國(guó)固定資產(chǎn)增 幅53％，其中報(bào)批電廠有3.4億千瓦，在建1.6億千瓦。但據(jù)國(guó)資委的說(shuō)法，其中三分之二 電力項(xiàng)目未經(jīng)審批。這種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成的結(jié)果是用電緊缺未能緩解，新的矛盾層出：政府與 企業(yè)的矛盾、地方與中央的矛盾、發(fā)展與環(huán)保的矛盾、電廠與電網(wǎng)的矛盾、電價(jià)與煤價(jià)的矛 盾，設(shè)備、輸配、煤礦的矛盾……

化解矛盾引發(fā)兩種聲音

電力體制改革遭遇當(dāng)前困境，引發(fā)兩種聲音。第一種聲音：電力是一種特殊的產(chǎn)品，電 力安全是國(guó)家能源安全的重要支柱。現(xiàn)在的問(wèn)題在于怎樣解決電力瓶頸而非怎樣推動(dòng)改革。

另一種聲音：只有加快深化電力體制改革的步伐，才能化解矛盾，使電力供應(yīng)走向新的 有序。

可以看出，上述所有矛盾都能夠歸結(jié)為一點(diǎn)：作為生產(chǎn)力的電力與舊的生產(chǎn)關(guān)系——計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。堅(jiān)持改革，發(fā)展新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)關(guān)系，是走出無(wú)序惟一的出路。

國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)對(duì)這一點(diǎn)觀點(diǎn)旗幟鮮明：必須改革投資審批體制和電力價(jià)格形成機(jī) 制，這是問(wèn)題的癥結(jié)。

電監(jiān)會(huì)電力體制改革辦公室主任孫耀唯也認(rèn)為，廠網(wǎng)分開后暴露了多年的制度缺陷，的 確應(yīng)改變審批體制，應(yīng)在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，放松計(jì)劃、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

電力體制改革正當(dāng)其時(shí)

1998年以后，我國(guó)電力供應(yīng)相對(duì)富裕，2001年以后進(jìn)入轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這種緊缺將持續(xù)到明后 年，但業(yè)內(nèi)專家預(yù)測(cè)，到2006年后，中國(guó)電力進(jìn)入絕對(duì)的富裕、供大于求階段，因此要有長(zhǎng) 遠(yuǎn)規(guī)劃。

從電力行業(yè)本身看，目前是電力發(fā)展的最好時(shí)期，也是電力改革的最好時(shí)期。其一，廠 網(wǎng)間沒(méi)有矛盾，電力企業(yè)效益從來(lái)沒(méi)有這樣好；其二，投資發(fā)電的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，競(jìng)爭(zhēng) 的不僅是五大行業(yè)集團(tuán)，還有外資和民資，電力企業(yè)有了自身利益，原來(lái)的矛盾因此而暴露 是好事；其三，節(jié)能意識(shí)已引起普遍重視。

2003年以來(lái)電力發(fā)展飛速增長(zhǎng)，全年新增發(fā)電裝機(jī)2850萬(wàn)千瓦，發(fā)電量和用電量同比增 長(zhǎng)15.3％和15.4％，所有這些都為改革帶來(lái)最好的契機(jī)，必須抓住。電力專家和有關(guān)官員 說(shuō)，一旦電力相對(duì)平衡，推進(jìn)改革難度更大?？碧?、設(shè)計(jì)、施工等輔業(yè)單位的分離矛盾就更 難化解。

電力體制中要改革的問(wèn)題是體制、機(jī)制問(wèn)題。電力發(fā)展的無(wú)序首先在于體制：大機(jī)組、 小機(jī)組、水電、火電、有條件沒(méi)條件，大家都在上電站。國(guó)家批大的，地方就批小的。為什 么？問(wèn)題出在政府審批制，政府定項(xiàng)目，銀行拿到發(fā)改委的批文就批，但政府特別是地方政 府追求國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意識(shí)較為強(qiáng)烈，很少?gòu)慕?jīng)濟(jì)效益、市場(chǎng)需求考慮。現(xiàn)在電力項(xiàng)目的無(wú) 序，正是由于現(xiàn)行的審批體制批出來(lái)的，后果是電力發(fā)展的質(zhì)量和效率沒(méi)有得到改造。其次 ，電價(jià)形成機(jī)制有問(wèn)題，現(xiàn)在的電力價(jià)格是扭曲的，上網(wǎng)定價(jià)的確定方式要改，電價(jià)必須由 供求決定。第三，電力企業(yè)效率低。去年電力企業(yè)的效益沒(méi)有增長(zhǎng)，但職工工資大幅提高， 這些都進(jìn)入成本，造成電價(jià)的不合理。

電力體改應(yīng)該做啥

政府要擔(dān)當(dāng)起電力體制改革的第一推動(dòng)力，打破壟斷格局，形成競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)；建立 上下體制合理、資產(chǎn)界定清晰、責(zé)權(quán)利明確、能夠有效保護(hù)各方積極性的電力機(jī)制。要堅(jiān)持 三項(xiàng)原則：政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離；建立競(jìng)爭(zhēng)性區(qū)域市場(chǎng)，市場(chǎng)應(yīng)有交易發(fā)生、市 場(chǎng)能夠決定價(jià)格。同時(shí)，提高電力發(fā)展的質(zhì)量和效率，做到競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和競(jìng)價(jià)建廠相結(jié)合，因 為電力是資金密集型的產(chǎn)業(yè)，某種程度上說(shuō)，競(jìng)價(jià)建廠比競(jìng)價(jià)上網(wǎng)更為重要，它是在源頭引進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)。