邊緣化的“三農”問題

馬翠軍

中國的“三農”問題很大程度上在于農業、農村、農民的結構性邊緣化：農業無法真正走向市場，農村無法真正融入現代社會，農民身份自由受到限制。這種結構性邊緣化使中國健康的市場機制無法形成，使農民的權益無法得到真正意義上的維護。在這一認識基礎上，社會各界形成了一種廣泛的共識：把農民納入市場機制，融入現代社會，是農民擺脫邊緣化和結構性貧困的最終出路，也是農民維護自身權益的合理性選擇。為此，國家提出了城鄉統籌，解決農民進城就業問題，學界也不斷呼吁進行戶籍制度、土地制度改革，解放農民的身份。然而，農民的身份自由不等于農業的獨立自主，農民進城也不等于農村融入現代社會。

在中國，農業、農村、農民是高度的三位一體，任何針對“一農”而不顧其他的解決辦法都不可能從根本上解決“三農”問題。如果我們承認“三農”問題是農業、農村、農民三方面的有機組成，而不是單純的農民貧困、農民就業問題；如果我們承認農業和農村是農民的根基，而不是相反；如果承認農民的利益和權益只能在公平的市場競爭中得到維護，而不會在各種權力、政策的暫時關照下獲得，那么中國“三農”問題的核心就不是農民負擔、身份自由、土地私有等表面問題，而是如何打破現行農村治理體制對農業中間環節的把持，讓農民成為農業的主體和農村的主人，讓農業成為獨立自主的產業融入市場機制，讓農村成為現代社會的有機組成部分，使“三農”作為一個整體獲得自主性地釋放。在此意義上我們有必要對時下關于“三農”問題的各種討論進行再反思。

一、農民自由與農業自由。許多人認為打破目前農村治理結構，縮小基層政權權力范圍最有效的途徑就是進行土地和戶籍制度改革，認為土地和戶籍制度改革會馬上降低基層權力部門對農民的控制程度，從而使農民獲得身份自由，并將直接導致農民走向市場。既解決農民就業，又降低農村壓力。正因為如此，這兩項制度改革被很多人認為是解決中國“三農”問題的根本出路。理論上或許如此，但現實并不這么簡單。且不說時下中國土地的稀缺性和較強的保障功能，不適合進行土地制度改革或私有化(關于這一點，溫鐵軍、李昌平等人有過詳細論述)，也不說戶籍制度改革對城市與農村的治理現狀可能造成的沖擊。在此我只想指出：這兩項制度改革的積極倡導者在認識邏輯上是不全面的。這些人認為私有產權和人的自由在根本上決定著市場經濟的一體化與現代市場制度的形成，但他們忽視了土地、勞動力、資本三要素的自由流通不是盲目的，而是以產業的自主和自由為前提的。而到目前為至，中國的農業與農村則處于嚴格的管制與資源汲取之下。上世紀二三十年代中國的土地制度是允許自由買賣的，戶籍制度絕不如現在控制得這么嚴格，也沒有進行嚴格意義的城鄉分治。但是，當國家政權建設觸及鄉村，以加強國家對農村資源整合和稅費征收時，國家便在廣大鄉村相繼實行了“村為定界”的村治辦法。“村為定界”的治理方式是以地域邊界為權力基礎，對農村和農業進行嚴格劃分。這種治理模式大大加強了國家對農村和資源的征收與整合力度，同時也使中國農村和農業的市場化進程更趨緩慢。由于國家和政治資源壟斷者對農村與農業資源的占有與剝奪，造成農業生產成本大大提高，在當時的戶籍制度條件下，許多地主、紳商攜帶資本從鄉村逃往城市，而貧苦的農民卻沒有能力離開土地，資本與人才的逃逸使農業發展受到更大程度上的打擊。這種治理模式也造成了杜贊奇所說“非贏利性機構”的大量滋生。這一時段歷史的復雜性很難靠簡單的幾句話闡述清楚，但至少可以說明那個時期，農民的身份自由和土地的私有并沒有導致農村的發展和農業、農民的市場化進程。因為“村為定界”的治理體制控制了整個農業的資源和利潤，農業喪失了獨立自主性和自我能動性。時至今日，中國農村依然采取“村為定界”的治理模式，以地域邊界作為權力基礎，以邊界為政，以行政為策。在邊界與行政的高度統一下形成的權力結構徹底把握了農業、農村各方面的資源反而瓦解了農業作為產業的有機構成和農民的整體利益。很明顯，行政權力與邊界權力高度統一下的權力結構是土地私有和戶籍改革所無法打破的。土地、戶籍兩項制度改革的確能夠導致農民的身份自由，導致農民向城市流動，然而，城市的市場機制與生態機制具有很強的競爭性和規范性，這種競爭性與規范性必然對大量涌入的農民實行資格審查(如目前部分城市已經開始對農村移民提出要求：如有固定工作、固定住所、購置房屋、進行投資等)。在資格審查下，城市不可能解決大量農民就業問題，而另一方面卻造成農村精英人才和農業資本大規模流向城市，進一步加速中國農業和農村的衰落。這種嚴峻的形勢目前已在部分農村呈現出來。目前，無論“三農”問題的解決還是農業的整體發展，亟待解決的并不是農民流向城市的人身自由，而是農民對農業的自主權和控制權。

二、機構改革與農民負擔。目前，我國農村經濟形式已由八十年代初集體經濟與家庭聯產承包責任制的雙層結合變成單一的家庭經濟。村集體經濟組織有名無實，鄉村“兩委”長期充當實質上的“村公所”，成為鄉村治理的路徑依賴。這樣，鄉村治理就跨越集體組織直接面對家庭這一生產單位，而沒有給其他組織的生成留下空間。農民的集體行動邏輯很難產生，即使農民自發生成各種組織，也很容易被占主導地位的基層政權和鄉村“兩委”所支配或吸納。在農民集體利益無法生成，甚至還無法成為農業主體和農村主人的情況下，農民的權益無法從根本上得到維護，從而造成農民利益和農業資源常常被政治資源壟斷者所剝奪或控制，農民負擔日益加重，農民結構性貧困更加突出。在這種嚴峻形勢下，國家開始進行大規模的鄉鎮機構改革，并提出要打破歷史上的“黃宗羲定律”。時下鄉鎮機構改革已普遍展開、部分地區也開展了鄉鎮合并、鄉村“兩委”合一、村村合并等改革試驗。這些做法主要是精簡機構和人員，并不針對農村的治理結構，也不會削弱鄉村治理者的權力范圍。猶如多年來中國歷次進行的機構改革，一直沒有將行政管理體制與整個上層建筑聯系起來，依靠占主導地位的行政機構推進機構改革與政策的實施，造成行政對政策與制度的操縱。目前的鄉鎮機構改革同樣沒有涉及治理模式。部分省市開展的鄉鎮合并、浙江等地開展的農村并村并沒有打破現有鄉村權力邊界，只是擴大了權力邊界的范圍。這種改革的目標和價值僅限于減輕農民負擔，而不可能為農民自組織的產生提供超越鄉村權力邊界的空間。因此，機構改革和人員精簡并不能實現農業與農民的自主性。在現代技術和生產條件下，八億農民搞飯吃長期解決不了溫飽，這絕不是一個“農民負擔”所能解釋的，也不是機構改革和人員精簡所能改變的。長期存在的農民負擔并不是實質性的問題，而是一個針對八億農民解決溫飽的問題，甚至可以說是一個偽問題。針對農民負擔與農民溫飽問題的基層機構改革充其量只能算是政府對農民做出的一個最低層面的政治妥協。中國農業、農村和農民需要的是大發展，而絕不僅是農民溫飽。農民負擔和溫飽作為一個偽問題長期掩蔽了更為本質的問題：農民如何成為農業經營的利益主體。農村治理體制使行政機構和權力擁有者對政治資源高度壟斷，使他們可以依靠村治結構的治理途徑對農業有利可圖的領域進行資源式地開發或占有，從而瓦解農民的整體利益，阻礙農業邁向現代產業的發展路徑，農民在分散的狀態下成為受支配者。溫鐵軍說：“任何可以憑借壟斷地位獲取超額利潤的部門都會堅持，并且加強原有制度，當大部分涉農領域幾乎都被政府部門所屬單位壟斷，并且必然加強壟斷來獲取利潤的時候，農民在農業中的活動能獲得利潤嗎？”(《讀書》，二○○一年十月)以行政手段推動機構改革的辦法，不可能縮小行政權力范圍，降低行政權力力度，針對農民負擔的機構改革與人員精簡其價值有限。

三、市場失靈與政府失靈。溫鐵軍認為中國“三農”問題處于市場失靈與政府失靈的雙重困境。土地嚴重稀缺、勞動力嚴重過剩、資金嚴重匱乏，現代市場經濟的三大要素在中國農村嚴重扭曲。很多人認為三大市場經濟要素的嚴重扭曲導致中國農業的市場失靈。我們認為在市場經濟條件下，暫時的市場失靈并不可怕，因為還有國家管制給予糾正。問題是我們的農業根本還不是一個獨立的產業，還沒有獨立自主進入市場。八億農民生產農產品，不知道市場在哪里，不知道農資供應的渠道在哪里，這在一個市場經濟社會中是不可想像的。農業整體利益的瓦解和農民的被支配，使農村社會無法與現代市場接軌，使“三農”問題成為一個典型的市場邊緣化問題。這一問題不得到合理解決，中國也就無法走向健康的市場經濟。的確，市場經濟的核心是人的自由，市場經濟的發展在于土地、勞動力、資本三大要素的自由流動，但現代制度經濟學則揭示了市場經濟第四大要素制度或體制對資源、產權、產業發展以及市場開發等方面的重要作用。尤其是轉型期的發展中國家，針對各產業的制度與管制往往是市場力量無法突破的。只要現行農村治理體制不得到徹底改變，只要農業的生產經營無法獲得獨立自主的地位，即使土地、勞動力、資金等所有經濟要素都具備，對“三農”問題的解決也沒有實質意義，農業、農村、農民仍將處于市場化的邊緣。在市場失靈的情況下，加強政府的管制成為合理。

近年來，各地基層政府都在努力采取產業結構調整、組建龍頭企業、實施科技推廣等一系列解決“三農”問題的措施。但是，所有這些措施幾乎沒有取得什么效果，甚至還出現一定的負面影響。這也使得很多人認為“三農”還面臨政府失靈的問題。但是，所謂的政府失靈絕不是行政治理體制效果不理想，恰恰是因為行政的操縱和治理體制對政治資源的占有壟斷造成涉農政策法規無法真正落實。依靠政治治理為其合法性來源的基層政權，擁有政治、經濟、文化、治安、行業管理等龐大的綜合權力，基層政權在強化社會整合的同時，也致使整個農村社會無法超脫鄉村權力邊界與現代社會接軌。基層政權很大程度上成為政治資源的截流者，真正的社會一體化無法實現，國家意志也無法真正落實。正因為此，有學者指出：中國的國家政權建設任務至今沒有完成。在這一意義上講，所謂“三農”政府失靈實質上體現的是國家意志與國家政策失靈：一是中央對基層政府三令五申的要求無法得到落實；二是涉農的政策法規被嚴重扭曲，成為基層政權執行權力的載體。依靠單一的行政推動，各權力部門成為政策、法律的擁有者和執行者，從而喪失政策、法律的公共性。對于現代政治，政策法律的有效性與合理性正是在于其公共性，在于各利益主體的廣泛參與。某種程度上講，正是各利益主體對公共政策的廣泛參與和規范互動，才使社會成為有機共同體。喪失公共性的政策運作必然造成信息不對稱和弱勢群體的邊緣化，政策失靈也自然是必然。所以“三農”的市場失靈與政府失靈，更本質地講是市場邊緣化與政治邊緣化所導致的。這種邊緣化絕不是暫時的失靈，也不是單一的市場手段或政府管制手段所能解決的，因為，這種邊緣化不是市場與管制造成的負面效應，而是政治治理的結果。

四、農業合作組織的生成與農業組織立法。農業合作組織被認為是推動傳統農業向現代產業轉變、促使傳統農民成為市場主體的農業產業化載體。一旦農業合作組織為農民控制擁有，那么農業就可能作為獨立自主的現代產業，參與到市場機制的流通交換中去，農民因此將與城市生產者一樣成為市場經濟的主體，從而擺脫邊緣化的困境。在農民自主的農業合作組織帶動下，農業的生產經營就可以超越各種地域、行業的權力邊界，農民權益就會在統一的市場經濟規則下得到公正維護。當農業合作組織把農業的生產經營、物資供應、流通運輸以及加工貿易等融為一個整體，鄉村經濟就會以產業式發展實現經濟總量的不斷擴張。問題在于農業合作組織的生成面臨很大困境：一是組織發育空間很??；二是組織的運作無力打破鄉村治理的路徑依賴。目前我國農村絕大多數農業合作組織都是在政府主導下成立的，即使在江浙等民營氣氛最濃的地區農民自組織比例也很低，僅在15%左右，而跨越鄉村權力邊界的農民自組織就更少了。只要農民無法把握和控制這些組織的運作，農民也就不會成為真正的市場主體，農民的整體利益就無法從根本上得到確保。時下許多學者開始進行“新鄉村建設”實驗，試圖在村“兩委”之外設立農民自組織，以企望在農民自組織與村“兩委”之間形成相互支持、相互約束的良性互動之勢，從而發動群眾參與民主決策和村莊建設。試驗的初步情況并不理想，這種良性互動很難產生，更多的時候還是村“兩委”發揮主導性的支配作用大。山東蒙陰的部分村莊已成立了各種農業合作社，與村“兩委”相互獨立，經濟、政治職能分工明確，各自的運作較為理想，但農村合作社的發展趨勢并不樂觀，人們擔心農業合作社有一天會被村“兩委”所吸納，重新走向政經合一(《經濟觀察》，二○○二年三月十日，B4版)。無論如何，具有農業合作組織雛形的農民自組織在各地農村已試探性地出現，它們在農村公共領域、生產結構調整、跨鄉村生產經營，以及其他基層權力組織無力把握的領域中逐步組建起來，與政府主導下的農業合作組織一同存在，并在職能與作用上發生重疊和沖突。在這種形勢下，許多學者開始呼吁國家盡快進行農業組織立法，以規范農民自組織以及各種農業合作組織的運作。但是，還僅僅是農業合作組織雛形的各種農民自組織，其運作不可能十分規范，往往存在這樣那樣的問題，作為一種弱者的自組織，一種體制外的衍生物，農民自組織不可能馬上具有體制要求下的規范。我不主張立即對農業合作組織進行立法規范。對于現代社會，結構性群體的邊緣化不僅會導致部分民眾喪失承擔社會職能、享受社會權利的資格，而且會導致制度與體制喪失整體運作能力，進而引發政治合法性問題。農民的貧困，農業整體利益的瓦解，農村的孤立使中國“三農”問題集中體現為結構性邊緣化。

目前，任何將“三農”分解處理的做法都將進一步加劇“三農”的邊緣化?！叭r”問題的真正解決必須使“三農”作為一個整體從現行農村治理體制下釋放出來，使其獲得自主性和能動性，進入現代制度與市場的規范運作。只要體制治理的意義大于制度規范的意義，“三農”問題就無法得到根本解決。