政府行政管理面臨大考

7月1日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議于2003年8月27日通過的《行政許可法》就要正式實施了。從頒布到正式實施，《行政許可法》經過了長達10個月的準備期。

“在這10個月里，清理與《行政許可法》相違背的地方性法規(guī)，是我們主要的工作。時間應該說相當緊張。”深圳市法制局行政法規(guī)處處長崔為民說。

崔為民們10個月辛苦的結果是，對深圳市政府提請深圳市人大審議通過的近百項法規(guī)進行了全面清理，形成了《〈深圳市經濟特區(qū)勞務工條例〉等28件法規(guī)的修正案(送審稿)》。

以《深圳市經濟特區(qū)股份有限公司條例》為例，由于該條例規(guī)定，設立股份有限公司五個以上發(fā)起人中，至少應有一人在特區(qū)有住所，因此被認定屬于設定地方區(qū)域保護的行政許可規(guī)定。根據《行政許可法》要求，地方性規(guī)定設定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務，也不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。因此，為避免《行政許可法》實施后可能形成的司法訴訟，深圳市法制局提請人大對股份公司發(fā)起人地域限制的規(guī)定進行修改。

因為不符合《行政許可法》的相關規(guī)定，《深圳經濟特區(qū)房地產行業(yè)管理條例》、《深圳經濟特區(qū)電梯、自動扶梯安全管理條例》、《深圳經濟特區(qū)酒類管理條例》和《深圳經濟特區(qū)體育經營活動管理條例》等四項法規(guī)則被提請廢止。據崔為民介紹，修改和廢止能否最終通過，將由6月22日深圳市人大召開的會議作出決定。

除了清理地方法規(guī)，深圳還需對所有的行政審批項目進行清理，找不到法律法規(guī)依據的審批項目將被撤銷。實際上，此項工作深圳早在1997年就已開始進行，并因此成為中國最早開始行政審批體制改革的地方之一（詳見本刊2002年第18期《拆分政府權力》）。但正是因為已經進行過多輪清理，目前保留下來的審批項目，毫無疑問已屬清理難度最大的部分。

與深圳類似，在過去的10個月里，在中國上自國家部委，下至各地基層政府，都在進行著行政審批項目的清理工作。他們的壓力顯而易見——7月1日后，找不到法律依據的行政審批項目，將可以被行政相對人稱之為違法，而政府相關部門，亦隨之可被告上公堂。

“一定會有大量行政訴訟”

5月24日，國務院部門行政審批制度改革工作新聞通報會傳出消息：繼2002年10月和2003年2月國務院分兩批取消和調整1300項行政審批項目后，國務院作出決定，第三批再予取消和調整495項行政審批項目。至此，國務院決定取消和調整的行政審批項目已達到國務院部門審批項目總數的近一半。而據國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任、監(jiān)察部副部長李玉賦稱，予以取消的項目有409項，這些項目屬于公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效解決，以及重復交叉審批或審批對象和條件已經發(fā)生變化的事項。

據身為國務院行政審批制度改革領導小組專家組成員的北京大學法學院教授姜明安介紹，在《行政許可法》正式實施以后，對行政審批項目的清理還將是一個長期的過程。由于目前社會中介及市場力量尚不足以完全解決政府行政權力退出后留下的空白，一些由部委規(guī)章為依據產生的行政許可項目，極有可能在報國務院批復后，由國務院下文暫時保留。這些行政許可項目的目錄，應該在7月1日《行政許可法》正式實施之前公布。

姜明安毫不諱言：“《行政許可法》實施以后，一定會有大量的行政訴訟產生。”據姜明安透露，為避免7月1日后，各級法院可能會面臨大量訴訟時的手忙腳亂，最高人民法院在半年前就已經著手制定了《行政許可法》的司法解釋。而通常情況下，最高法院的司法解釋都是在法律已實施一段時間后才會著手制定。姜明安認為，最高法院的司法解釋會在7月1日前出臺。

“但司法解釋只能對一些程序上的問題進行規(guī)范，由于行政管理層面仍存在問題，對《行政許可法》可能遇到的很多問題，司法解釋會無能為力。”姜明安如是說。

打造有限政府

“市場能夠解決的問題，交給市場去解決。”這是行政審批制度改革的目標，也是《行政許可法》的原則。

姜明安認為，《行政許可法》所帶來的影響，將會是全方位的。“原來要辦幾十個許可，現在可能辦幾個就行了。”

《行政許可法》還規(guī)定了許可證發(fā)放的時間，一個許可證一般需要在20天內辦下來，實在需要，延長10天，如果需要幾個部門聯合許可的項目，期限為45天，最多不能超過兩個月。超過期限，許可項目申請人完全可以和相應政府部門“法庭上見”。

而已經獲得行政許可的人，也不必再像過去那樣，總是處于提心吊膽之中——害怕政府說不定哪天隨便就收回或變更許可。《行政許可法》第8條規(guī)定，政府下發(fā)的許可不能隨便撤銷和改變，因法律法規(guī)變了，或者為了公共利益需要而產生的許可修改或撤銷，必須進行相應的補償。

“在市場經濟的環(huán)境下，要有一個有限的有為的政府，沒有政府不行，因為市場不是萬能的，但政府如果沒有限制地濫用權力，市場也完了。”姜明安說。他認為，很大意義上，《行政許可法》的實施，正是在打造一個權力受限，又不能不有所作為的政府。

行政許可法在限制政府部門許可權力之后，給出的辦法是加強事后監(jiān)管。從事前的許可，到事后的監(jiān)管，看起來似乎只是前后的區(qū)別，但其中意味的，將是整個的管理模式的改變。而這樣的改變，對行政管理觀念，以及行政管理各個層面都提出了要求。從此意義上講，《行政許可法》將全面考核現行的政府行政管理。

六考政府

首要的考核，來自于對政府行政管理觀念的考核。長期以來，政府行政部門形成了“行政即管理，管理即許可”的行政管理觀念。“政府就是管老百姓的”，是很多政府官員對自己所在部門的定位，但真正適合于市場經濟的政府行政管理觀念，更多的應是為老百姓提供服務。姜明安認為，在相當程度上，“行政即管理，管理即許可”的行政管理觀念，假如不能得到根本的改變，形式上的許可也許會改變，但行政部門有足夠的能力，將備案、登記等管理方式，統統演化成變相的行政許可。

考核的第二個方面來自于行政部門需要什么樣的利益機制。國務院行政審批制度改革領導小組專家組成員、中國社會科學院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹曾對《財經》感言：“行政審批改革過程中，與審批項目密切相關的利益的剝離，是審批制度改革最大的難點之一。”

姜明安則進一步指出，問題的關鍵還在于財政管理體制需要進行改革。“現在有的許可費，表面上是收支兩條線，收的錢都給財政，但是財政有返還機制，收100元錢，往往要返回20元～30元，這個問題不解決，許可權肯定砍不下來。”

第三個考核的方面是政府職能轉變和行政許可過程中的組織問題。減少政府規(guī)制，這是實施《行政許可法》的一個前提，政府不從不該管的事項中退出，《行政許可法》就沒有辦法實施。“很多事就是政府管得太寬，政府管招商、引資、投資，你都把它包下來，當然會有大量的許可。”姜明安說。

目前，各地通行的辦法是將各個行政機關組織起來，成立一個辦事大廳。但姜明安認為，與辦事大廳便民同時產生的問題是，這些辦事大廳里往往有十幾個、甚至幾十個單位同時處理行政許可，而相當數量的許可，可能涉及到多個部門之間的協作。但其許可過程或者做出的許可一旦出現問題，由于辦事大廳并非一個政府部門，不能承擔相應的行政責任，這時候，對行政相對人而言，會缺少行政訴訟的主體。

《行政許可法》對行政管理考核的第四個方面，來自于如何保障公眾參與。許可項目設定公眾的參與方式主要是通過聽證會，但是聽證會怎么開，怎么產生保證各方利益公平有效的代表，目前的制度并不規(guī)范。“有些組織，它有錢，有勢力，講話的聲音就大，決策的時候，作出的決策就會對它很有利。”姜明安說。

行政許可信賴保護是第五個需要考核的方面。雖然《行政許可法》規(guī)定，許可不能隨便撤銷、改變，改變了就要有相應的補償。但其中存在著一個很大的隱患，《行政許可法》同時給出了“為了公共利益，可以改變許可”的例外，但什么是公共利益，卻是一個難以界定的問題。姜明安告訴《財經》，目前他幾乎每周都會接到各個法院打來的電話，請他幫助判斷哪些情況屬于維護公共利益。實際上，目前各地頻出的政府違規(guī)征地的現象，往往就是打著公共利益的招牌。此外，還有公共利益和私人利益的平衡問題，如果私人利益大于公共利益，是不是就可以不顧私人利益，一味地維護公共利益？再進一步，《行政許可法》雖然提出了賠償問題，但并沒有規(guī)定賠償的標準。這樣，行政許可中信賴保護將難以實施。

需要考核的第六個方面是法律規(guī)定的對行政機關的約束和監(jiān)督。目前現實中存在的問題是，行政機關發(fā)了許可證后，往往就不去監(jiān)管了。以“阜陽奶粉事件”為例，生產劣質奶粉的廠家中，有好些都是政府下發(fā)了許可證的。但是在這一過程中，政府發(fā)證后并不能實現相應的監(jiān)管。

實際上，行政管理環(huán)節(jié)中存在的這些問題，既是《行政許可法》考核現行行政管理的內容，更是《行政許可法》能否有效實施的關鍵。但在長達10個月的《行政許可法》的準備期中，在各級政府忙于進行的審批項目和法規(guī)條例的清理之外，人們尚未看到政府在上述環(huán)節(jié)，為《行政許可法》實施做出的努力。

單個審批項目的清理固然重要，但更重要的，是能不能切斷大量不合理行政審批項目產生的根源，能不能真正建立起一個有限有為的政府行政管理體制。而這，正是《行政許可法》之所以被譽為“打造法治政府的基石”的主要原因。