鄉村治安團

不同于好萊塢故事片里替明星擋子彈的私人保鏢，也不同于《臥虎藏龍》中貝勒爺府上那些看家護院的武師與莊丁。按張富京的話說，他這是保一方水土的平安。不但覆蓋的范圍要廣，工作的難度也自然不小。雖然如此，每當談起這些事兒，他總是笑笑說，“只要你打報警電話，我們會在五分鐘內到達！”那話語里帶著滿滿的自信。

草灘位于西安市未央區北部，東臨灞河，北依渭水，南北貫穿的是西銅高速。曾經的草灘是西安市的一個重要碼頭，物資集散地，尤其是在清朝乾隆年間。但是，隨著城市化進程的加速，如今的草灘反倒成為了西安市的“死角”，各種小偷小摸層出不窮，讓村民們苦惱不已。由于監管不力，更有一度，這里甚至成了殺人犯的拋尸 “場地”。

4000元錢一年，35歲的張富京與三位村民承包了鄭家寺村的治安防范，盡管還有很多有待爭議的問題沒有解決，比如當地的公安機關真的是形同虛設嗎？又比如承包契約的雙方是否有相應的法律規范？這些事兒還都是不怎么靠譜的。但是，張富京對自己的“事業”卻似乎躊躇滿志。按他的話說：“咱沒那個金剛鉆，也就不會攬這個瓷器活，既然說做，那肯定也就不會含糊！”

為了方便治安，張富京特意去印了一盒名片，挨家挨戶地發放。名片上的內容很簡單地寫著：鄭家寺村委會治安巡邏隊報警電話，然后就是他們四個負責治安的人的手機號碼。

說起那個串臉胡，為人豪爽的張富京帶頭搞治安承包，村里人也很贊同。

“老實說，有一幫人專門負責治安這一塊兒還是挺好的。”

52歲的馬國祥一邊嘬著手中的煙卷兒，一邊笑著說。

“起碼俺們的心里就感覺安全了，圍墻也不用再砌得那么高了！”

承包治安

“站住！”

2004年的10月11日，凌晨2點時分，兩個黑影剛剛走進鄭家寺村。就被背后的一聲問詢定住了身形。遁著聲音望去，站在他們身后的，正是承包了本村治安的張富京、鄭佩峰。

看那兩個人站穩了，張富京也站在了六七步開外，他把手中的電筒對著兩個人晃了晃問：“你們是哪兒的，這么晚了到村里來干啥？”

待兩個人轉過身，他才看清，原來是本村的村民，因為外出走親戚所以回來晚了。

“其實，這樣的虛驚一場經常發生”。張富京笑呵呵地說。

“但是我們不能因此就放松了警惕。前幾年，村里總是有外來人員偷摸進來，割了電話的電纜就跑，害得村里每次損失都要上萬元，現在就沒這樣的事情發生了！”

張富京介紹說，自打有了夜間巡邏，村里治安狀況很快好轉。8月底的一天凌晨，正在村西頭巡邏的鄭佩峰聽到“砰”的一聲，趕緊就招呼同伴往出聲兒處奔，結果將盜竊分子嚇走，保住了已被鉸下的100多米電話線。還有一次，幾個在外面打電子游戲的孩子回家晚了，為了不讓大人知道，就從鄰居家的院墻翻了進去。但剛落地，張富京他們就聽到了響動，隨后整整一條街，他們挨個敲門詢問，最終才知是一場虛驚。 張富京說，只要是賊進了鄭家寺村，肯定跑不了，就算逃過了他這一關，只要他一打手機，在鄰街巡邏的曾鵬輝也會馬上來支援。

至于與村委會簽訂的合同，張富京說，合同的內容主要規劃了他所要負的治安責任。比如，他要對承包范圍內的財產安全負責，做好防盜搶、防火、防爆炸、防破壞的治安工作。同時，還要參與調解處理各類矛盾糾紛的義務。而搞好這一切，他們將得到4000元的治安責任金。出了問題，可得折價賠。

“其實，這點錢干什么都不夠”。張富京說，他原來就是鄭家寺村的老聯防隊員，所以也就格外注意村里的治安狀況。這兩年村里偷雞摸狗的事情不少，他看了也著急上火，可是沒辦法。現在看來，錢拿多少是次要的，關鍵還是自己喜歡這份工作，雖然要整夜巡邏，苦了點兒，也累了點兒。但是很開心。

不過，雖然張富京的同伴也一再稱，都是因為有為大家護村的想法才參加競標的，但是誰也不否認錢在治安承包責權利上起了紐帶的作用。據村書記吳正寬講，以往雖然也有晚上自發巡邏的，也有治保主任、聯防隊員，但沒有一點物質待遇，這個工作根本就堅持不下去。從1998年就開始在草灘實施的“中心戶長制”，就是因為“無責任，無任務，無經費保障”而難產。

談到這個問題，張富京爽快地說：

“因為現在是市場經濟么，所以一切都按市場規律辦！”

那么，是什么情況讓民間出現了這種治安團呢？當地的公安機關對此事又是抱著什么樣的看法呢？

對于治安，曾在草灘工作過八九年的草灘派出所所長馬護軍特別強調了他們的無奈。

根據馬護軍介紹，在上個世紀八九十年代的時候，西安市內的案發之人，“人一殺就拋到草灘”，草灘成了拋尸之地，成了恐怖的代名詞。而出租車司機到了傍晚的時候，更是死活都不愿意來這里——不管你出多少錢。

這就叫“金錢誠可貴，生命價更高啊！”馬護軍說到這里，長長地嘆了一口氣。

“環境這么差，經濟當然就搞不上去！” 未央區草灘街道辦黨工委副書記張曉鵬說，“殺人，案發頻率那么高，誰敢來！”

為了治安的事情，村里也真是傷透了腦筋。最后，在不得已的情況下，好歹才算想出了這樣一個辦法。

“你也許聽說過土地承包、工程建筑承包，但是治安承包恐怕很少聽說，但是我們就要把它用到治安防范中來。”西安市未央區草灘街道辦事處司法所所長戚永利說。

按照戚永利的理解，治安承包人制度，就是將一個村的治安防范責任有償承包給個人，按照責權利相統一的原則簽訂合同書，用法律文書的形式進行約束。

可是，也有人對這樣的做法提出了異議。為什么要用一種市場化的運作方式來對待“治安”這樣一種公共事業呢？

說到這里，草灘派出所所長馬護軍倒出了自己的苦水。

“關鍵問題是現在是貨幣、市場化的年代，沒有多少人愿意無償治安巡邏！”

他無奈地攤了攤雙手。

草灘的警力嚴重不足是另一個原因。18個人需要監管草灘下轄的33個行政村，69個村民小組，2個社區，27161人，總面積達41.3平方公里。

用馬護軍的話說，就算我們都長了三頭六臂也忙活不完啊！所以只能丟了這邊兒管那邊兒，管了那邊兒又丟這邊兒。

至于現有的這個承包治安的小組，馬護軍介紹說，“我們按照的是誰主管，誰負責，誰出錢，誰受益和花錢保平安的理念，把市場經濟的運行規則，引入到治安責任人承包制度當中。”在程序上，通過在下轄的區域召開競標大會，按照2000元——10000元的承包經費，經過個人自薦、群眾推薦、村委會認可，派出所、綜合治理辦公室審查等程序，在每個村產生4名——5名治安承包人，負責本村的治安巡邏、防范調解工作。

他笑了笑說，我們這也算是通過了層層的選拔才挑了這幾個人的。

據了解，因為這種模式取得的效果從目前來看還不錯，所以草灘已經有16個村開始實行治安承包，現在又有2個村“主動拿錢，希望搞治安承包”，數目很快可以達到18個，而治安承包人已經達到60人——70人。2004年7月20日舉行的西安未央區治安承包現場會上，西安市的領導專門參加，對此也持肯定態度。西安市未央區政法委書記賀簡政表示，他們準備將治安承包在全區推廣開來，而且其他區也開始前來“取經”。

職能變異

未央區草灘街道辦事處司法所所長戚永利始終強調的一點是治安承包人不同于保安，也不同于保安公司，保安有經濟保障，是專職的，但是草灘推出的治安承包卻是不脫產的，即使承包費用也是給予的適當補貼。

雖然說西安未央草灘的治安承包能夠在一定程度上解決當地治安混亂的狀況，但是實際的情況是，這些承包責任金完全由村委會承擔，在一定程度上制約了此模式的完全推廣。

據了解，治安承包今年在草灘開始試點的時候，考慮到這種村與村之間的差異，將承包經費規定在2000元——10000元的范圍內。在剛剛實行治安承包的湖北莊，副村長邊軍說，他們的承包經費為三個人一年10000萬，其中村上出5000元——6000元，其余來自于個體戶的贊助。

可是，既然治安小組分擔的是當地公安機關的一部分責任，那么當地的公安機關能否在其中承擔一部分的承包責任金呢？

西安市公安局未央分局局長王海玲對此說法的回答是，現在他們公安機關的辦案經費都很緊張，拿不出錢，而且西安警察的覆蓋率只有萬分之十幾，未央區就有212個行政村，公安機關根本無法支出資金。未央區政法委書記賀簡政透露，在前段時間召開的未央區區常委會議上，已經討論由未央區區政府拿出一定的資金來補助治安承包村落的承包責任金，但是具體數目比例還不太清楚，主要還是以村委會為主。

賀簡政稱，西安市未央區公安機關的人事是由西安市來管理，但是公安機關的經費卻由區上統一管理，包括各個分局的工資、獎金，辦公經費。這樣即使由公安機關出錢，也是相當于由政府出錢。

可是，既然公安局表現得如此無奈，又如此無力，它的職能到底體現在什么地方，究竟誰來保“一方平安”呢？

面對諸多的疑問，西安市公安局未央分局局長王海玲解釋稱，公安局的警力并不是萬能的，不是包羅萬象的。在國外，發案再多也與公安局沒有關系，社會治安是社會綜合矛盾的反映，不是公安局能管得了的。警察立的案件越多，證明警察是盡職盡責的。發案多少、發不發案在國外與警察是沒有關系的。公安工作與社會治安是兩個概念，不是說有了公安，社會治安就是公安的工作。

在實施治安承包以后，王海玲認為公安機關的任務沒有減輕，只能增加了公安局的責任。“對公安局來說，他們（注：治安承包責任人）抓獲的犯罪分子多了，只能說公安機關的壓力大了！”

聯防困局

對于治安承包組的作用。

村民鄭萬發深有感觸，他說以前車上的電瓶放在家門口也老丟，現在，車一進村，鑰匙都不用拔。的確，比起以前丟水泵、丟動力線，丟這丟那，如今村里人是踏實多了。用鄭萬發的話說，村民花這點錢買平安，值！

雖然村民們普遍都對治安小組的工作感到滿意，但是，持有懷疑態度的人還是提出了這樣一個問題，既然有了治安聯防組的存在，當地派出所是否就可以因為治安小組的存在而推卸掉一些責任了呢？

對此，西安市未央區草灘街道辦事處司法所所長戚永利特別強調，這是“治安防范”的承包，而不是“把公安機關、派出所的治安管理職能都承包給了個人和組織”，不是公安機關的權力下移。

而在西安市未央區草灘街道辦事處司法所，有這樣一份“治安責任合同書”。

在“治安責任合同書”中，甲方為村委會，乙方為承包人。根據合同內容，規定村里的東、南、西、北的界線范圍之內的集體和個人財產安全由乙方負責。其中乙方的權利義務有“防盜搶、防火、防爆炸、防破壞”等，“發現問題及時立即報告甲方”，“參與調處各類矛盾糾紛，積極配合公安機關查出各類案件”。

其中作為甲方，擁有監督、檢查，指導乙方工作的權利，同時將治安責任金交由街道社會治安綜合治理辦公室，按考核由街道綜治辦向乙方兌現。

西安市公安局未央分局局長王海玲表示，其實治安承包的主體就是群眾自我防范，客體是治安防范，社會治安實行的是黨委領導，社會各方面參與的模式，現在加入市場經濟的理念——等價交換。“你付出勞動，我給你一定的補償”，治安承包人的責權利通過合同的方式統一起來，有一定的規范性、強制性。

根據合同，甲方需要向乙方提供治安防范設備。未央區草灘街道辦黨工委副書記張曉鵬說，他們已經為承包人購置了統一的服裝、頭盔、照明筒、巡邏橡膠棒、電喇叭、武裝帶、證件等。

“我們爭取做到周詳無漏，同時一切也得按照合同來辦事！”未央區政法委書記賀簡政說。

但是，正如草灘草一村治安承包人方滿年所說的，當初簽合同的時候，他們承包人并沒有意識到其中關于違約責任的條款的重要性，“當時搞試點負責的人說，要賠償也要經過公安部門的司法認定，讓我們承包人不用擔心賠償財產損失。”

可是現在，這些承包人擔心的問題來了。

按照合同規定，由于乙方失職失察造成集體和個人財產損失的，按公安部門認定，乙方向甲方交相應的賠償金。其中價值1000元以上的賠償15％，價值500元以上1000元以下的賠償20％，200元以上500元以下的賠償30％，200元以下50元以上的賠償35％，50元以下的賠償50％。但是可以藏匿的，比如人民幣、有價證券、金銀首飾、手機等并不在賠償的范圍之內。

“我們拿錢承包治安如果針對的是固定物體看守還好說，弄丟了那的確是我們的責任。”方滿年說，“可實際情況是村子很大，僅靠幾個人如何將所有的東西都看管到！而且往往還有一些人專門刁難。”

面對這樣的合同規定。北京大學政府管理學院謝慶奎教授稱，治安承包的賠償應該是與組織和個人的財力雄厚以及償付能力相匹配的，在承包的初級階段，這些中介性的組織的償現能力還有限，如果有基金做保障，可能會更好一點。

方滿年說了這樣一件事：前兩天村里有個閑人找到他，說自己一大早上起來發現放在褲兜里的手機被偷了，要他們賠。“我們整晚都在巡邏，而且，這人家里院墻高，小偷咋能趁他睡著翻門進屋拿東西？莫不是他故意刁難？”于是方滿年讓他去報案，說如果真是自己失誤，愿意賠。可是至今這個人也沒去報案。

尷尬問題

其實，這種治安方式到底行不行得通，在運作的過程中具體還會遇到什么問題，這誰都說不好，比如治安承包合同中強化了治安承包人在實際中只有防范的權利，但是實踐中卻容易出現偏差。陜西云達律師事務所副主任律師胡斌認為，此舉在實施初期也許會起到一定的效果，但其存在著難以克服的法律“瓶頸”。

胡斌表示，首先，治安管理不適應用民事合同來約束。治安管理是國家行政機關履行的范圍。把治安承包給個人，就等于把行政權力下放給了村委會和村民，這在法律上是沒有依據的。那么，存在不存在公安機關把權力下放給村委會或者村民的條件呢？回答是沒有的。因為公安機關的治安權無法轉嫁給承包人，即便轉交，也易導致非法行為的產生，甚至還會導致其他一些問題的發生。至于這些承包人的自身安全問題，似乎一旦受傷可以適用工傷，實則不然，由于很多承包人是自己雇用的巡邏隊員，這種私人雇用的關系一旦出現被雇用者巡邏時受到傷害，在現行勞動法中，其工傷難于認定。

碑林法院的竇春育法官也指出，雖然簽訂的合同中有賠付一項，但實際上，賠付卻不一定能落實。因為賠付是一種民事后果，把行政職權轉化為民事本身就不合適，同時，治安對的是不特定的多數人，不是民事上對某一個人的財物的保管。因此，即便出現問題，巡邏隊不賠償，賠付也困難。賠付落實不下來，將來責權利落實也就成了一句空話。

對于這樣或那樣的問題，鄭家寺承包人張富京說，既然已經把治安防范權承包給了自己，那么實際中就有一定的靈活度。“按照規定，我們是無權扣留，無權訊問，無權打人，只是協助抓捕，但是實際遇到的卻又出于合同的預定范圍。”張富京說，“比如這些偷盜者突然反抗怎么辦，我們總不能按照合同上來執行吧？有時候這些人連警察都不怕，何況是我們這些治安承包人呢？”

實際協助抓捕，扭送派出所的過程中，本身就有一個“制伏”——這個度怎么控制，“誰都知道打人犯法，但是你如果連犯罪嫌疑人都打不過，怎么扭送呢？”

對此，西安市公安局未央分局局長王海玲認為，對這些承包人的監管都是按照合同來的，不能超越合同規定。

而由此牽涉出來的一個問題是，如果出現治安承包人以及巡邏隊員負傷甚至犧牲，誰來負此責任？

在《草灘街道社會治安責任合同管理辦法》以及《治安責任合同書》中，都沒有涉及。由于承包人的很多巡邏都是在晚上進行的，所以風險性很高。而西安市公安局未央分局局長王海玲認為，從事治安承包本身就有一定的工作風險性，即使“公安機關也天天有犧牲”，如果承包人萬一出現犧牲，公安機關主要看能否依靠保險解決，而作為政府行政機關追認見義勇為即可。

可以說，對這樣的責任認可在文本規定中還是比較模糊的。

“關鍵還是誰出錢的問題！” 草灘草一村治安承包人方滿年講關于治安承包人的保險問題，最重要的是卡在了“錢”上——誰出錢？街道辦事處與村里相互推諉。

雖然沒有制度化的保障，但是很多治安承包人認為，既然是為“公家”干事，如果確實出了事，“公家”也應該管的。

其實，很多治安隊員都表示做這樣一個承包人并不容易。眼下是夏未秋初，很多村10點半路燈就熄了，隨后，要拿著手電筒在漆黑一團的村子里巡視到天亮。由于村邊大多靠著苞谷地、蓮花池，成群結隊的蚊子襲擾令巡邏隊員極為痛苦，盡管穿著褲子，人又走動著，可每晚下來，每人身上都要被咬上幾十個包。加上天熱，作訓服太厚，許多隊員身上都出了痱子。

當然，這還不算什么。對他們來說，畢竟都沒有經過專業訓練，擒拿格斗雖說也還可以，但真正遇到亡命徒，或者團伙性的不法分子，安全問題就成了不得不考慮的事。而合同本身的壓力也無時無刻不在告訴他們，要防患于未然。因為根據合同，萬一哪家失竊或怎么樣了，他們都要負一定的賠償責任。

張富京說自己最喜歡在《治安巡邏護村記錄本》記錄“平安無事”，因為記錄其他就意味著出事——可能就是自己或者其他承包人。