平衡計分卡與政府績效管理

彭華林　陳社育

國外政府部門績效評估具有代表性的方法有三種：“3E”評價法、標桿管理法和平衡計分卡法。這三種評估方法的出現和使用有著不同的歷史背景、評估準則，更有著深層次價值理念上的區別。本文試從平衡計分卡在企業績效管理以及在國外政府部門績效管理中成功運用的一些經驗出發，在討論平衡計分卡引入政府部門運用的可行性基礎上，闡述建立基于平衡計分卡的政府績效管理過程中需要注意的幾個問題。

一

1990年，美國Norton研究所主持并完成了一項題為“衡量組織的未來績效”的課題研究，美國哈佛大學的羅伯特·卡·S普蘭教授和美國復興方案公司總裁戴維·諾·P頓參與其中，并提出一套財務與非財務相結合的指標體系用于評價企業的經營業績。此后，卡普蘭和諾頓又發表了《平衡計分卡：提高績效衡量的方法》、《平衡計分卡的應用》和《將平衡計分卡應用于戰略管理系統》等論文，將平衡計分卡的理論得以系統化。

平衡計分卡從企業發展的戰略出發，提供了一種全新的評價體系。平衡計分卡包含6個基本要素：角度(四個)、戰略目標、績效指標、目標值、行動方案、任務，其操作流程主要是通過自上而下的對組織戰略進行分解，在此過程中通過持續的互動溝通以達到平衡管理、均衡發展。平衡計分卡從組織的使命和戰略出發，把組織戰略轉化為可衡量的具體目標，并從財務、客戶、內部經營過程、學習與成長四個層面來確定發展目標，再將這些目標轉化為具體的績效指標，逐級落實到部門乃至個人的具體工作當中。同時，個人以及部門的績效目標的完成又對組織發展戰略的實現形成支撐作用。平衡計分卡所包含的財務、顧客、內部運營過程、學習與成長四個層面之間有著內在的邏輯聯系：組織及其成員的學習與成長能促進企業內部運營過程質量的改善和優化，而高效的內部流程確保產品和服務的高質量，這樣就能獲得顧客的最大程度的滿意，進而實現組織的財務目標，而這又為組織成員的學習與成長及內部運營過程質量的提高等方面提供資金上的保障，形成一個良性循環。

平衡計分卡被哈佛商學院評為近百年來最具影響力的管理學說，并在企業績效管理中取得了巨大的成功。在《財富》公布的世界前1000位公司中有高達40％的企業都實行了“平衡計分卡”系統，而據貝恩公司調查，50％以上的北美企業已采用了平衡計分卡作為企業績效管理的方法。這一切都足以說明平衡計分卡具有很強的活力，是一種有效的組織戰略管理、業績評估的管理工具。

二

政府的根本性質是其公共性，其主要工作是為公民提供公共產品和公共服務。政府與企業不同，它不以營利為最終目的，它更關注的是服務對象的滿意程度，因為這是政府存在的合法性基礎，這種滿意程度又是必須以高質量的公共產品和公共服務為基礎的。同時，政府部門服務對象的復雜性和多元性要求政府各項工作協調發展，滿足不同群體的需求，進而建設和諧社會。而政府工作從其職能上來講，包括政治職能、經濟職能、社會職能等方面，履行上述職能是其職責也是其工作目標，這要求政府工作尤其是績效評估工作要把握全面性，不能僅僅依據某一方面成績下結論。

然而，當前在對政府績效進行評估上，存在“以GDP論英雄”、大搞形式主義的“政績工程”等錯誤觀念，從而導致“數字出官、官出數字”等一系列惡性循環，這些現象的出現是違背上述政府工作要求的，二者之間存在矛盾，從某種程度上說這種情況的出現是由于缺少一套科學、有效的績效評估體系所造成的，因為政府績效評估體系具有“方向標”功能，能夠對政府工作起到引導作用。而部分地區正在開展或已經開展得不錯的評估工作大多也僅是針對政府工作作風等方面而進行的，并沒有真正的衡量出政府績效。因此，建立科學、合理、有效的政府績效管理體系是十分必要和緊迫的。

進行政府績效管理工作面臨著價值取向、工具選擇等許多問題，而價值取向決定了工具的選擇。黨的十六屆三中全會所提出的科學發展觀和正確政績觀要求政府績效評估的內容和評估指標必須將城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧、國內發展和對外開放統籌，政府績效評估既要有經濟、效率與效果方面的內容，也要有公平方面的內容；既要注重政府部門產出和結果方面的指標，也要注重政府服務質量和顧客滿意度方面的指標。同時，按照科學的發展觀和正確的政績觀的要求，政府績效評估要實事求是、遵守客觀規律，既要積極進取，也要量力而行。這里也點明了政府績效評估的一個價值取向：統籌，也就意味著尋求在平衡中的發展。

而平衡計分卡的突出特點是：將企業的遠景、使命和發展戰略與企業的業績評價系統結合起來，它把企業的使命和戰略轉變為具體的目標和測評指標。其精髓是“追求在組織長期目標和短期目標、結果目標和過程目標、先行指標和滯后指標、組織績效和個人績效、外部關注和內部訴求等重要管理變量之間的動態平衡，追求過去的經營結果考核與將來業績評價之間的平衡，外部組織滿意程度和客戶滿意程度之間以及內部的經營過程、激勵機制、職員知識的學習和產品服務增長之間的平衡”。因此，平衡計分卡這種追求多元目標之間平衡的思想與政府部門工作特點及要求上是存在價值一致性的。

應該說，平衡計分卡在政府部門應用的可行性是由其自身的特點與政府部門工作特點及其指導思想的一致性所決定的。平衡計分卡所追求的平衡，比如財務指標與非財務指標，短期目標與長期發展等之間的平衡，也是政府部門工作的追求，只是在政府工作目標中表現為行政效率以及促進社會可持續發展的問題。政府的工作對象是社會，是公民，而社會發展的復雜性以及公民需求的多元性使得政府工作必須考慮到方方面面，追求在“平衡”之中的發展。此外，平衡計分卡為組織提供的是一種定量為主定性為輔、二者相結合的評估方法，具有很強的可操作性，而這正是傳統績效評估方法所不具備的。更重要的是，平衡計分卡的關鍵作用還在于將組織戰略進行層層分解，落實到個人的具體行動當中。

因此，我們可以說，構建基于平衡計分卡的政府績效管理體系是可行的。

三

平衡計分卡提供的是一種思想和原理，我們需要借鑒的從根本上來說應該是這種“平衡”的思想和原理，因此在具體操作方法上可以也應該靈活運用和調整。在這里我們參考企業以及國外政府部門在平衡計分卡應用上的一些經驗，介紹平衡計分卡引入過程以及進行政府績效管理過程中需要注意的一些問題。

首先，平衡計分卡并不是適用于所有的企業和組織之中的一個標準模式，因此，平衡計分卡引入政府部門績效管理工作還需要對其進行必要的修正和調整。由于政府工作的非營利性，因此財務層面可以改為職能行使層面，強調政府工作的規范性與否，防止“缺位”與“越位”。企業以財務層面的目標放在第一位，而政府必須是公民層面放在第一位和最上層，政

府一切工作做得好不好要以人民滿意不滿意為標準，政府提供的公共服務和公共產品不僅要有數量還要有質量，更要看其是否是根據人民群眾的需要來提供的。

其次，平衡計分卡的引入一定要結合本地區實際情況來進行，在指標體系設計等環節上不可盲目照抄照搬其他地區的模式。要通過詳細的調查，收集政府工作的各種相關信息資料，對政府工作的內外部環境和條件以及現狀進行全面而深入的分析，掌握本地區政治、經濟、文化發展的具體而充實的情況，明確本地區現有的發展水平、所處的發展階段以及所具備的發展條件。只有在此基礎上，才能進一步設計出適合本地區發展的政府戰略規劃、戰略目標以及績效評估指標體系等。

第三，政府績效管理工作要形成“閉環”，實現動態管理。從戰略規劃開始，經過績效計劃、績效輔導、績效評估、績效反饋，乃至結果上的公平應用，最后至績效改進以及戰略上的調整，各個環節都要給予足夠的重視。一般來說，政府部門績效管理工作很容易只重視評估環節，而對績效溝通、結果反饋和應用以及績效改進等環節的重要性缺少認識，這必將會影響到績效管理工作的效果。因此必須樹立上述“閉環”的思想，把握好績效管理的各個環節。各部門要定期向主管上級或分管領導通知匯報績效管理工作進展情況，要加強與全體工作人員的溝通，盡可能地聽取他們的意見，并進行總結分析，對指標體系作出相應調整，必要時候也可在充分論證的基礎上對戰略目標進行必要的修正。由于社會是處在不斷發展變化之中的，人民的需求也是多種多樣的以及政府自身發展情況的變化，這些原因決定了政府績效管理工作必須處在一個動態管理之中，根據變化和需要及時地進行調整。因此，政府及其職能部門借鑒平衡計分卡原理實行的績效管理必須根據政府自身發展情況、服務對象的發展情況以及整個工作環境的變化而作出相應的及時的調整。

第四，將績效管理制度與激勵制度相結合。不與激勵制度相結合的績效管理制度是無法得到貫徹實施的。我們知道，政府戰略目標經部門進一步落實到個人，與公務員的日常工作相結合。戰略目標的實現必須落實到具體的行動主體身上，平衡計分卡設計的初衷就是為了讓組織的每一位成員的日常行動及目標都與組織的使命和戰略相掛鉤，對組織使命的完成和戰略的實現起到支撐作用。因此，如果沒有個人具體工作行動上的支撐作用，組織戰略目標無法實現，績效管理工作更是無從談起。而合理、必要的激勵制度有助于促使個人以更大的工作熱情去工作，實現較高的工作績效。

而對個人的激勵作用主要體現在結果應用方面，從工資角度，應該把績效工資作為全部工資的一部分，同時進一步把個人績效工資與部門績效情況相掛鉤，加強個人工作行為對部門績效的支撐作用。至于在晉升方面的激勵作用，一般認為，一個人在現有的崗位上取得優異的成績，并不代表他也可以在更高的職位上取得成功，因此不能單獨作為晉升的依據，還應與素質測評等方面結合起來運用，從多方面來考慮。此外，針對個人實現績效過程中出現的問題，開展有針對性的培訓，促進個人能力、素質的全面提高，也有助于績效管理工作的順利開展，促進其工作績效的提升。

我國政府績效管理工作才剛剛開始起步，作為一項系統性的工程，需要做的工作還很多。不僅要在觀念上轉變看法，學習新的績效管理理念，在技術層面更要主動積極地學習新的管理方法和技術。在科學發展觀和正確政績觀指導下，將基于平衡計分卡的績效管理與戰略管理、標準化管理等結合起來，使績效管理制度規范化、制度化，并以構建戰略導向的績效管理體系為契機，促進政府執政能力的提高，為構建和諧社會起到推動作用。

(作者單位：南京師范大學公共管理學院)

責任編輯：錢國華