建立中國憲法保障機制

錢　暉　吳春祥

摘要：憲法司法化已成為世界各國憲政成熟的標志。我國的憲法司法化嚴重滯后，已影響到我國的法治化進程。為此，必須建立以違憲審查、憲法訴訟和違憲責任機制為核心的憲法保障制度，以促進我國社會主義法治國家的實現。

關鍵詞：憲法司法化；違憲審查；憲法訴訟；中國憲法保障制度

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)07—0056—03

2004年4月1日，北京市崇文區花市63歲老人黃振沄手持新憲法，以憲法第十三條“公民的合法的私有財產不受侵犯”為依據抵制拆遷，作為憲法修改之后的第一案，繼2001年山東齊玉苓教。育權糾紛案和2003年孫志剛案件之后，再次將憲法司法化問題推向法學界關注的中心地帶，而緊接著4月中旬又出現被稱為江蘇首起憲法維權事件的郭氏遭強制搬遷事件，此時距十屆全國人大二次會議通過2004年憲法修正案仍然不足一個月。這一系列違憲事件將人們的視線重新集中到一點，即面對屢屢出現的違憲現象，如何加快推進憲法司法化，真正構建起完善的中國憲法保障制度，從而發揮憲法作為國家根本大法的應有作用，切實規范國家權力，維護公民權利。筆者擬就此作一初探。

一、憲法司法化的發展狀況

憲法司法化最早出現在美國，是法治與憲政的必然產物。1803年，美國聯邦最高法院首席大法官馬歇爾(John Marshall)在審理治安法官馬伯里訴麥迪遜一案(Marbury V Madsion)時判決：“立法機關制定的與憲法相抵觸的法律無效”，從而開創了由美國聯邦最高法院審查國會通過的法案是否違反聯邦憲法的先例，奠定了美國憲法訴訟制度，由此開創了憲法司法化的先河。法國則于1946年首先建立了憲法委員會，對國家憲法的實施進行監督和保障，在經過一系列的改革之后，于1958年建立憲政院，對涉及公民憲法權利爭議案件和議會法案的違憲審查案件進行處理，實現了法國憲法的司法化和憲法訴訟制度的構建。德國也在1949年通過基本法，建立了獨立的憲法法院系統，專門處理權力機關之間的憲法爭議和個人提出的憲法申訴。當前，以對法律法規進行合憲性審查的違憲審查制度和對違憲行為進行審查的憲法訴訟制度為兩大基石的憲法保障制度，無論在英美法系還是在大陸法系都得到了廣泛的認同，并成為世界各國憲政成熟的標志。

然而，在我國與憲法相配套的憲法訴訟制度卻并未建立，憲法的作用和影響十分微弱，上到國家機關工作人員，下到普通人民群眾的憲法意識極其淡薄。有關調查問卷顯示，對于中國憲法是否起到了應有的法律作用一問，34 ％的人選擇“沒有”，21％的人選擇“不是很大”，另外有近10％的人不知道自己的行為是否合憲，20％左右的人對于司法制度、土地制度、選舉制度等與社會生活密切相關的國家基本制度認識錯誤。憲法觀念淡漠所造成的惡果便是大量違憲法規不斷產生，違憲行為屢禁不止。國家法制權威遭到削弱，公民、法人和其他組織的主體權益受到侵害，而憲法訴訟制度等相關司法救濟制度的缺位使得憲法長期難以進入司法適用領域，人民群眾對于自身遭受的侵害和違憲行為缺乏自助武器，從而在新的基礎上淡化了憲法觀念。自1954年憲法頒布后至2001年齊玉苓教育權糾紛案，沒有一例以憲法作為訴訟法律依據的案件，憲法司法化進程嚴重停滯，這對于社會主義民主中國的法制體系而言無疑是一大空白。筆者認為導致這些現象產生的原因主要有以下兩個方面：

1．憲法自身特點是造成憲法司法化進程停滯的重要原因。

首先，憲法作為國家的根本大法，其立法技術上具有很強的原則性、概括性和抽象性，其假定、處理和制裁三方面的區分并不完全，使得規范的懲罰性和制裁性不強，在司法實踐中無法為法官提供可行性操作標準，造成憲法司法化困難。

其次，憲法作為國家的根本大法，其立法內容上具有很強的政治性，尤其是我國憲法政策性內容過多，即使改革開放以后的前三次修憲，也過多地集中于對經濟制度等國家大政方針的修改，對公民權利保護不足。這使得人民群眾無法將憲法規范運用到訴訟中來維護自身合法權益。而當今世界憲法的基本發展趨勢之一就是普遍強化人權保障措施，擴大公民的基本權利和自由的范圍。對于這一點我們已經認識到，并在第四次修憲實踐過程中開始注重增加對公民基本權利的保護。

2．憲法訴訟制度的缺位是造成憲法司法化進程停滯的根本原因。

憲政實踐較為成熟的國家，除去對法律法規進行事前審查的違憲審查制度之外，在憲法救濟途徑上往往還有一套與違憲審查制度相輔相成的憲法訴訟制度為之保駕護航，公民或組織可以援引憲法條款提起訴訟，要求司法機關對國家機關作出的侵犯公民或組織的行為進行審查并作出裁判，這就是憲法司法化的具體的也是最實質最有效的體現。

反觀我國現行憲法保障制度，現行《憲法》第六十二條第一款規定：“全國人民代表大會行使下列職權：(一)修改憲法；(二)監督憲法的實施。”第六十七條第一款規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：(一)解釋憲法，監督憲法的實施。”同時憲法在相應條款中規定全國人大有權撤消全國人大常委會不適當的決定，全國人大常委會有權撤消國務院和省級國家權力機關制定的同憲法、法律等相抵觸的法規、決議，以及地方各級權力機關有權撤消本級人民政府和下級人大的不適當的決定，作為對違憲法規的處理對策。從中我們可以發現，我國的憲法保障制度在主體與力度上存在明顯不足：

首先在保障主體上設置欠妥。憲法規定全國人大和全國人大常委會為憲法監督主體，這是采用立法機關進行憲法保障的方式。這種模式最大的優點在于，它保證了違憲審查機關的最高權威性，從而保證了立法機關制定的法律能夠更有效地貫徹和執行。不過這種模式的缺點也是顯而易見的：對于其他國家機關制定法規規章可以進行違憲審查，但是如果將本機關制定的法律也交由自己審查，這明顯違背了“任何人都不能成為自己的法官”這一基本法治原則，也從根本上違背了設置憲法監督保障制度的初衷。

其次在保障力度上明顯不足。憲法規定的權力機關對憲法的實施進行監督并進行糾正，往往只局限于對法律法規的違憲審查，對于大量的違憲行為侵犯公民合法權益案件卻無法直接介入，而只能間接的通過行政復議機關附帶審查來進行。這就使得公民無法通過訴訟活動從而依靠違憲審查機關直接適用憲法來追究違憲行為責任，維護自己的合法權益，憲法訴訟制度缺位，憲法被高高“供奉”，離人民群眾生活越來越遠，所謂憲法司法化只能是一句空話。

綜上所述，在憲法文本與時俱進不斷發展的同時，在作為憲法保障制度構成之一的違憲審查制度不斷完善的同時，我們還必須構建起憲法保障制度的另一主要組成部分，即以憲法司法化為

核心的憲法訴訟制度。

二、建立中國憲法保障制度的設想

任何一項社會制度的構筑，都必須從該國的政治、經濟、文化發展的實際情況出發，并綜合考慮該國的歷史傳統、民眾素質等各種因素。綜觀世界上具有成熟憲政的國家，均是根據本國的國情來選擇適合本國的憲法保障制度的，如以美國為代表的普通法院審查模式，以奧地利、德國和法國為代表的憲法委員會等專門機構審查模式等。我國實行人民代表大會制的根本政治制度，全國人民代表大會是國家最高權力機關，掌握國家立法權和對憲法法律的監督權，所以我們構筑中國憲法保障制度必須以這一國情為根本出發點。

1．憲法保障制度構成之一——違憲審查制度

在全國人民代表大會和省、自治區、直轄市人民代表大會之下分別設置憲法委員會，各級憲法委員會直接隸屬于同級人大，專職行使違憲審查權。全國人民代表大會憲法委員會負責審查全國人大常委會、國務院、省級人大制定的各項法律法規規章和作出的各項決定、命令的合憲性，省級人民代表大會憲法委員會負責審查同級和下級人大常委會、人民政府以及下級人大制定的各項法律法規規章和作出的各項決定、命令的合憲性。

這一制度的設置是在現行憲法確立了由全國人大及其常委會行使憲法監督權的違憲審查模式的政治前提之下，同時考慮了現行違憲審查模式中審查主體存在的弊端，力求實現科學性和可行性的最大統一。

2．憲法保障制度構成之二——憲法訴訟制度

在最高人民法院和省、自治區、直轄市高級法院之內分別設置憲法審判庭，專職行使對公民或組織起訴國家機關違憲行為的審查權。最高人民法院負責審查全國性違憲行為訴訟案件，而省一級高院則負責審查地方轄區內違憲行為案件。

司法機關在進行憲法訴訟、實現憲法司法化過程中應注意以下問題：

(1)公民或組織起訴之違憲行為應當是狹義違憲行為。因為憲法作為一國的根本大法，出于法律體系的最高的母法地位，其他一切部門法都是其子法，從這個意義上說所有違法行為都是廣義上的違憲行為。當違憲行為既違反憲法又違反具體的部門法時，如果通過具體的部門法可以有效解決的，就不作為違憲行為處理，而交由相應的審判庭處理；而當違憲行為雖然既違反憲法又違反具體的部門法，但部門法并沒有相關條款予以有效解決或者違憲行為不屬于任何部門法管轄而只能通過憲法追究的情況下，就應當作為違憲行為提起憲法訴訟，如中國法制報1987年7月7日報道，呼和浩特市人大常委會違反憲法免去該市檢察長，這一違憲行為同時也違反了檢察院組織法第23條的規定，對此無法通過刑事、行政、民事訴訟程序予以解決，只得通過憲法訴訟程序予以解決。

作出這樣的限定是為了避免在憲法司法化過程中憲法條款被任意引用，一方面導致憲法作為根本法地位和權威的損害，另一方面也為了減輕憲法審判的負擔，合理協調案件的分工。

(2)法院在涉及對違憲行為所依據的相關法律法規的合憲性審查時必須上報同級人大憲法委員會進行審查。因為我國現行體制下司法機關不能對法律法規進行違憲審查，只能由權力機關進行。如果審查后裁定違憲，則法院可依據憲法相關規定直接適用。

(3)刑事案件中，憲法不能作為定罪量刑的法律依據。即使所犯罪行在刑法中并無相關法律條文規定，也不能引用憲法制裁。刑法理論明確要求實罪行法定原則，而這個“法”只能指刑法，而不能做任何擴大解釋，這是因為刑法所確定的制裁措施是最嚴厲的，它可以剝奪財產、自由，甚至是人的生命，如果可以直接引用憲法定罪量刑的話，就無法保障公民最基本的人權了。因此如果刑法對該行為無明文規定，則只能作“無罪推定”。

3．憲法保障制度構成之三——違憲責任機制

使違法者承擔相應的法律責任，是任何一項保障制度的必然要求，憲法保障制度同樣如此。我們確定違憲者相應的法律責任，既可以對違憲者進行懲戒，又可以對受害者進行適當補償，同時還能提高全社會的憲法意識，減少違憲事件的發生。

對于違憲法律法規而言，由于其效力是針對全社會不特定多數人的，因此難以確定具體的受害人數以及相應的損失，故可判決該法律法規因違憲而無效，并責令相關制定主體公開聲明，以起到警示作用。

對于違憲行為而言，除判決其違憲行為無效外，還可根據具體情況作出如下判決：警告(適用于輕微侵害)；罰款；拘留(適用于侵犯公民人身自由者)；責令賠禮道歉，消除影響(適用于精神損害)；責令停止侵害；賠償損失。

依法治國，建設社會主義法治國家，作為我國的一項治國方略和奮斗目標已經被載入憲法。依法治國的根本是依憲治國，推行憲政，如何保證憲法能夠沿著正常的軌道為中國的政治經濟建設和改革開放服務，如何能夠保證憲政所推崇的國家權力受到制約、公民權利得到保障模式得以實現，筆者以為，建立在中國國情之上，以違憲審查制度、憲法訴訟制度和違憲責任制度構筑的中國憲法保障制度，將是最堅強、最有力，也是最可靠的保障。

(者單位：中共宜興市委黨校)

責任編輯：錢國華