國外是如何進行養老金改革的

黃靜茹

各國面臨的養老金問題各不相同，與政府的管理密切相關。當前的各國養老金體制通常不具有可持續性。據世界銀行估測，全世界約有40％的勞動力享有養老保障。如果不包括發達國家的勞動力，這一比例將大為降低。在貧窮國家，只有約25％的職工享有養老保障。在低收入國家，大概僅有10％的勞動力享有養老保障，這些人一般為國家公務人員。在許多發展中國家都沒有退休的概念，人們終生在工作，或依靠其家庭、親朋好友、慈善機構及社區養老。

在世界范圍內，富裕的國家為了應付未來的人口老齡化，正在改革他們的養老金計劃。在美國，布什政府打算將個人賬戶引入社會安全體系和州養老金系統。但是，超過60％的老人生活在發展中國家，到本世紀中期，這個數字將達到80％，他們同樣需要足夠的錢去為退休后的生活支付賬單。他們的政府希望通過改變人們儲蓄的方式和金額來解決這個問題。養老金計劃的改革將會影響經濟發展的進程。

各國的改革實踐

自從世界銀行提出“轉移老齡化危機”以來，各國對于改革現有的養老金體系有了新的思路。瑞典首先實施了“概念賬戶”的觀點，即維持著現收現付的體系，但是將工人繳納的錢存入了個人賬戶，這樣就形成了他們退休金收益的根據。這個做法將個人貢獻資金與養老金緊密聯系起來，從而使其“退休即給付養老金”的體制變得更加透明。職工退休時，其養老金總額完全取決于其終身貢獻資金額以及基于退休年齡的預期壽命。波蘭和拉脫維亞也采取了這個做法。開始，世界銀行對這一做法表示懷疑，但是，他們后來意識到了概念帳戶的潛力，該賬戶將根據工資繳納的份額和最終養老金收益緊密聯系起來。這個方法是養老金改革和資金保證的一個有效手段。

除斯洛文尼亞和捷克之外，已加入或準備加入歐盟的大多數國家都已實施了養老金制度改革，這些國家包括匈牙利、拉脫維亞、波蘭、愛沙尼亞、保加利亞、克羅地亞、斯洛伐克、立陶宛和羅馬尼亞。

根據這個思路，在拉美國家進行了一系列改革。在智利，早在1981年就已經這么做了。智利在養老金制度的改革中獨領風騷。在實行了20多年后，智利的養老金制度變得最為成熟。與其他國家不同的是，智利政府用財政政策支持改革，并降低了工資所得稅以吸引人們加入新體制，從而成功地完成了新舊制度的轉換。但如今，政府發現人們存入個人養老金賬戶的資金達到一定限度后，他們會轉而投資于其他資產。通常情況下，職工往往存滿20年——這是由政府擔保的最低養老金待遇所必需的

期限。

在過去20年中，12個拉美國家已對其退休計劃進行了改革，將養老金從原先的主要由社會負責轉為主要由個人負責。這些國家的政府縮小了由國家承擔的“退休即給付養老金”安排的規模，并引進了個人賬戶模式，諸如強制性開設個人儲蓄賬戶以及自愿性制定個人養老金計劃，從而建立了多渠道養老金制度。這些國家還引進了新型的個人籌資模式，在該模式下，職工交納的資金被納入到養老基金中，用于投資金融市場。對昂貴的現收現付體制的改革已經使這些國家完善了舊體制，改善了政府的長期的財政狀況，并且建立了通過資本市場融資的新型私有化模式，從而使其養老金安排更具多樣性。雖然新的個人帳戶運行起來成本較高，但能得到較高的回報。然而，將會受益的未來的領退休金的人員數量非常的低，因為很多工人沒有被納入這一計劃。因此世界銀行指出，盡管這些國家朝著正確的改革方向邁出了第一步，但其仍必須采取更多措施確保所有退休人員都能夠老有所養。

1997年，由于社會保障機制嚴重赤字，墨西哥效仿智利，啟動了針對私營企業工人的個人養老金賬戶。舊的現收現付模式仍然覆蓋從教師到中央銀行分析師大約400萬的政府職員。但是1900萬從事非正式部門的人仍沒有被納入新的體系中。有的觀察家認為，個人養老基金在拉美不適用。它加劇了社會的不平等。但在某種程度上，墨西哥1997年的改革是成功的。目前個人養老金賬戶已有3260萬個，總金額達400億美元。通過購買政府債券與幫助財政基礎設施的建設，這些基金增強了地方資金市場的流通性。但是問題仍然存在。3260萬退休賬戶中有1200萬個是空的，在過去兩年沒有吸引任何存款。

改革中的遇到的問題

（一）養老金的覆蓋面。經濟學家指出，在養老金私有化的絕大多數國家中，養老金體系一般只覆蓋了20％的勞動者。如果覆蓋面不能擴展，養老金改革從政治角度看就不能夠持續很久，因為它無法帶來一個保護大多數老年人的收入保險體系。世界銀行指出，養老金改革應該考慮到在非正式部門中工作的工人，這批工人的數量在發展中國家超過整個勞動力數量的一半。改革也必須照顧到那些終身貧困

的人。

為什么改革后的養老金體系的覆蓋面如此之小？盡管養老基金的利潤看來不錯，但勞動者們卻有很多理由拒絕加入。在全球養老金改革初期，過高的手續費就一直招致抱怨。例如，智利國家養老金系統實行個人賬戶，1991年每個參加者的戶頭管理費用是90美元。美國同年每個參加者的管理費用只有15美元。以美國和智利的職工收入和退休生活水準之差異計，智利養老賬戶系統的費用之昂貴的確驚人。另外，勞動者避開私營養老基金的最重要原因，可能是它需要過多的強制性儲備金，儲備金上繳比例一般規定為收入的10％。如果再加上高昂的手續費，這就意味著年輕的勞動者要往往承受不了。

各國都想擴大養老金的覆蓋面，但這并不是件輕而易舉的事。在低收入國家，不可能簡單地采取強迫命令的方式。養老金的覆蓋面隨收入水平的提高而擴大。只要國家經濟在繼續增長，繳費面就會隨之不斷擴大。貧困國家往往有很多人在非正式部門工作，而這些部門的工齡是根本不計入養老金方案的。然而，隨著國家經濟的增長，更多的人會在正式部門就業，結果就可以建立某種養老金方案。

在養老金覆蓋面擴大之前，各國可以考慮建立一種可負擔的方案來供養脆弱的老年人。但由于資源的稀缺性，各國通常把這種必要性與其他社會發展目標放在一起權衡輕重。世界銀行資深養老金問題高級經濟師羅伯特·柏拉西奧斯說：“有些國家的決策者說‘我的預算很有限，我要么可以為老年人提供轉移支付，要么可以保證讓孩子們上學讀書。對這些國家的政府來說，必須在這兩個社會目標中做出選擇。對政府更大的考驗在于，有些時候把大量資金可能需要用于軍費開支。世界銀行現在提倡“將更多的注意力放在為脆弱的老年人提供基本保障”。這類支付應該來自一般的稅收收入，而不是由工人繳納。可以采取社會補助的形式，例如對70歲以上的老人有選擇性地支付或者全部支付。世界銀行認識到對老年人提供幫助的其他資源的重要性，例如家庭幫助，房屋和健康護理。各國政府都會完全認可這些人性化的倡議，但是組織和落實這類資金和資源在很多國家肯定不是一件輕而易舉的事情。

（二）政治風險。世界銀行一直贊成設立強制性的養老金賬戶，作為一種增加國民儲蓄、改善勞動市場和刺激金融體系發展的方法。可是，私營養老金也始終不能擺脫政治風險。在一些國家中，養老基金中的大量資金被用于購買政府債券，但投資購買外國證券卻受到了嚴格限制。在阿根廷，政府停止償還債券使勞動者遭受到巨大損失。

世界銀行曾經描述過理想的養老金計劃：該體制能否滿足要求？該體制是否具有財政可持續性？政府是否有負擔該體制的能力？該體制是否能承受不可預見的沖擊？這些問題涉及更深刻的制度信譽問題。人們對政府治理結構的疑問在于：政府是否透明？當人們需要支取養老金時，專項資金是否實際存在？

（三）對資本市場的信賴

程度。即使在經濟實力最強大的美國，越來越大的養老金缺口也已經成為美國公司和各級政府的心腹大患。根據美國勞工部公布的統計數據，目前由企業承擔的“固定收益養老金計劃”大約覆蓋3400萬美國人，存在的資金缺口高達4500億美元。養老救濟金保障公司（PBGC）是美國養老體系的“救生員”，負責繼續執行繳納了保證金的破產企業與員工簽訂的養老計劃，但這個半官方企業的資金缺口也達到了230億美元。此外，聯邦政府在支付退休金上也感到了壓力，有調查顯示，早在2003年聯邦政府雇員的退休金計劃就已經出現“赤字”，而各州的情況可能更加糟糕。據估算，2018年美國社會保險基金的支出將超過收入，2042年這一基金將被徹底用光。

有關專家認為，幾年前高科技泡沫破滅帶來股市大跌，是美國政府和企業遭遇養老金困局的重要原因之一。上世紀90年代，美國股市一路牛市，漲勢逼人，各種名目的養老基金紛紛設立，并取得良好回報。養老救濟金保障公司在那個時候也沒有遇到多少麻煩，因為即使企業破產，其養老基金仍有大量盈余，完全可以應付員工的養老金計劃。這一時期，養老救濟金保障公司的賬面盈余持續增長，到2000年幾乎接近100億美元。伴隨著2001年以后股市大跌，許多企業的養老基金因投資失敗而出現巨額虧損，迫使企業通過發行債券等方式予以彌補，但收效甚微。再加上包括美國航空公司在內的大型企業紛紛宣告破產，無力填補自己的養老金缺口，迫使養老救濟金保障公司不得不背上這些沉重負擔，以至于自身難保。

對策和走向

利用資本市場達到社會保障的目的，是實現保持老年人生活標準承諾的現代方法。正是近幾十年資本市場的快速發展，使得這一承諾有了技術上的基礎。但是這一基礎是否堅實可靠，市場是否會如人們所愿一路看漲，這個觀點從來沒有被證實過。

私有化的個人賬戶只能夠是養老金的一個組成部分，換句話說，未來老人的生活標準不能夠完全依賴資本市場的運作。本著分散風險的原則，為了保證足夠適當的老年退休收入，政府不能只依賴一個支柱，而必須依靠多個支柱，并且確保擁有從適當的社會安全網到家庭支助的各項措施。對于那些最低養老金保障、殘疾和遺屬保險，各國必須考慮維持有固定收益，確保兌現。

許多國家將來的養老金體制都可能采取混合型模式。在體制內納入私有化成分并且參加資本市場的運作是提高效益和保障的重要途徑，甚至是通過實施養老金改革實現經濟增長的良方，但是，風險始終是需要考慮的因素。風險的分散，在養老金計劃中，意味著對資本市場的理智和謹慎的態度。養老基金對股市波動的承受力，是極其關鍵的一個問題，因為它不會隨金融市場的成熟而

消失。

（本文責任編輯：季仰舒）