中國農業發展銀行信貸政策調整趨勢分析

姚　蔚

從1994年農業發展銀行成立以來，其業務范圍便因農業的弱質性特點以及國家的宏觀支農政策定位而具有相對的壟斷性。但隨著我國糧食市場化改革的不斷深入及國家糧食購銷體制的變化，農業發展銀行的政策性信貸范圍也不可避免地受到了新興資本市場以及商業銀行的沖擊和蠶食。如何調整農發行的信貸政策范圍及其管理方式，積極參與這場意義深遠的糧食流通體制改革，正是本文要探討的主要問題。

中國農業發展銀行信貸政策調整的動因

國家宏觀政策調控的需要。

2004年國務院糧食流通體制改革第17號文件及國務院第57次常務會議對農發行職能作了相應調整，業務對象擴大到以糧棉油為主要原料的農業產業化龍頭企業及加工轉化等企業。2005年中央1號文件又明確提出“加大政策性金融支農力度，增加支持農業和農村發展的中長期貸款，在完善運行機制基礎上強化農業發展銀行的支農作用，拓寬業務范圍”。這一系列政策的連續出臺，顯示出中央政府有意將農發行現有單純支持糧食流通的職能轉變為向農業項目提供中長期貸款，支持農業生產和農村生活條件改善的方向上來，以進一步促進農業新技術、新產品和新興生物資源等農業科技開發和成果轉化，增強我國農業的整體競爭力。

央行貨幣政策獨立性的需要。

長期以來，農發行信貸資金主要來源于央行提供的再貸款以及在銀行間市場發行的長期金融債券等兩種渠道，具體如圖1所示。

當前，央行以再貸款形式供給農發行使用的資金利率為3．24％，資金成本相對較高；另一方面，由于這種形式的再貸款與基礎貨幣緊密聯系，形成了央行貨幣投放的硬性缺口，不利于當前人民幣匯率的穩定和央行對貨幣投放的調控。央行目前正試圖改變這種因農發行信貸資金需求而造成的基礎貨幣投放倒逼機制，切斷政策性資金需求與央行基礎貨幣的直接聯系，并已逐步將農發行的央行再貸款由1997年高峰時的8167．79億元調減為當前的5699億元，其余資金缺口改由農發行發行中長期金融債券來彌補，從而進一步達到了使金融機構從農村抽走的資金回流反哺農村的目的。

農發行自身發展的內在要求。

作為我國目前惟一的政策性農村金融機構，1998年至今，農業發展銀行主要負責糧棉油收購、儲運等環節的資金提供，在糧食購銷體制改革基本完成后又面臨業務萎縮的問題，沒有真正起到支持農業開發的作用。其貸款規模的變化情況如圖2所示。

由圖2可知，自1994年農業發展銀行成立以來，其信貸業務發展可以分為兩個階段：

第一階段為1995—1997年，這段時期是農業發展銀行信貸業務的快速擴張期，其信貸規模在3年內從1995年的4687．92億元急速擴張至1997年的8637．33億元，增長幅度達84．25％；

第二階段為1998年至今，農發行的信貸業務規模從1997年的高峰降至1998年的7094．66億元，并長期徘徊在這一信貸規模附近。眾所周知，1998年至今我國的GDP的年均增速一直保持在9％左右，長期的經濟繁榮促進了眾多商業銀行信貸規模的穩步擴張。而在此期間，農發行的信貸規模一直徘徊不前，再加上自1998年國務院發起的新一輪糧食流通體制改革，實行糧食收購資金封閉運行等政策后，農發行業務發展的能力被嚴格限制于糧食流通領域，這又進一步導致了這些年農發行信貸規模不增反而降的局面。也正因為此，農發行內部潛藏著強烈改革與發展的內在需求。

中國農業發展銀行信貸政策調整的目標

《中國農業發展銀行2005—2007年內部綜合改革綱要》，從組織體系、經營機制、內控機制、科技支撐體系和企業文化等方面對農發行綜合改革作出了全面規劃，力爭經過3年的努力，初步構建現代銀行的基本框架，逐步把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的現代農業政策性銀行。

具體到農發行信貸領域，政策調整的目標可以歸納為：“以執行國家政策為前提，以防控貸款風險為重點，以客戶為中心，切實加強糧油貸款營銷和管理，努力創新信貸服務，構建實現糧油信貸業務可持續發展、符合現代銀行要求的信貸運行機制。”

中國農業發展銀行信貸政策調整的具體措施

建立和完善以客戶為中心、政策性與商業性分開管理的糧油貸款營銷與管理體系。區分貸款的政策性和商業性，目的就是在信貸資金資源的配置和貸款風險的防控上實行區別對待的信貸政策。對政策性貸款在資金配置上依然給予優先保證，對準政策性貸款則在采取適當的風險防控措施的前提下給予積極支持，對商業性貸款在企業風險承受能力內依據效益優先原則發放貸款。在信貸管理方面，對政策性貸款業務在繼續堅持封閉管理的前提下，適當對管理方式進行改革，以使其更符合基層行管理的實際需要；對商業性貸款業務則要堅持流動性、安全性和效益性的原則，在審慎積極開辦的同時，探索完善各種有效的風險管理措施辦法。

實行前后臺制約的部門審貸分離制度，按貸款審批權限和操作流程進行貸款操作，不斷完善防范和控制信貸風險的途徑和方法。實行前后臺審貸分離后，信貸管理部門的職能可以歸納為“四個負責”，即：對客戶負責、對經營行負責、對前臺客戶部門負責和對行長負責。此外，為加大省級分行和二級分行的管理責任，農發行決定對貸款審批權限進行調整，上收縣支行的審批權限，對總行。省行以及二級分行的審批權限進行重新界定，并進一步改進貸款調查，審查流程，減少貸款環節，縮短辦貸時間、建立應急機制，盡可能縮短調查、審查，審批時間。

改革客戶信用評級管理，在參考原有信用等級評定辦法的基礎上，由信貸管理部門制定農發行統一的客戶信用等級評定辦法。為此，農發行組織啟動了新的客戶信用評級工作，進一步完善客戶信用等級管理，逐步開展行業和區域信用評級，根據評級結果實行不同的區域和行業信貸政策，及時調整區域和行業信貸結構，按照先授信后用信，嚴授信寬用信的原則，對經營效益好、信用等級高的優良客戶率先推行公開統一授信管理方式。

建立健全貸款監測評價體系，加強貸款監督。一是建立各級分支行合理分工、有效制衡．精簡效能的內設信貸部門組織架構：二是調整完善分支機構布局，將二級分行建設成為經營管理的基礎平臺，強化支行信貸業務經營前臺職能；三是建立規范化的分支行信貸管理體制，加強貸款監督；四是由農發行總行負責研究設計貸款營運與管理的監測評價指標體系，建立信貸監測評價制度，及時有效地監測全行信貸運營情況，客觀分析評價各分支行的信貸管理狀況，并對貸款的凋查、審查、審批各環節，貸后管理的情況以及信貸政策制度的科學性、合理性進行總結和評價。

中國農業發展銀行信貸政策調整的實際效果

形成了精簡、高效、合理的信貸組織體系。按照農發行信貸政策調整目標，農發行信貸組織體系實現了按照業務發展、綜合管理、支持保障三個條線設置，強化了業務發展部門在客戶營銷、拓展市場，服務與管理客戶等方面的職能，加強了綜合管理部門在綜合協調、資金計劃、信貸管理、風險控制、經營核算等方面的管理職能，完善了支持保障部門在科技支撐、人力資源管理、審計等方面的監督、服務職能，形成了精簡、高效、合理的信貸組織體系。

完善了信貸風險防控措施。對政策性業務，農發行依然按照封閉管理的要求，把好貸款投放關，確保貸款的物資保證；對準政策性業務則實行單獨記賬，單獨管理，并且借鑒商業銀行的風險管理制度辦法，完善授權、授信管理；對商業性貸款，2004年8月以來，以農發行制定的“現階段商業性貸款管理應急方案”為主要標志，所確定的以糧棉油加工企業貸款為主的商業性貸款，按商業性貸款管理原則，強調貸款運營的流動性、安全性和效益性，嚴格按照企業效益、風險承受能力發放貸款，不斷推行企業貸款資格認定、信用等級評定、有效資產的抵押擔保、企業自籌資金參與糧食經營等風險防控辦法。

改進了客戶服務方式，努力創新金融產品。首先，建立了客戶經理制度，由客戶經理負責與客戶保持經常性的接觸和溝通，及時了解客戶生產經營、財務狀況和信貸需求的變動情況，并通過不斷密切與客戶的合作關系，向客戶營銷農發行的信貸產品和服務，提高客戶對農發行的忠誠度和滿意度，在控制風險的前提下，實現綜合收益的最大化。其次，農發行通過開展代理保險業務，代理國家開發銀行結算業務、政府信用協議貸款以及農業應急資金貸款等中間業務，開始了進一步探索金融產品創新的嘗試。

當前信貸體系依然存在的問題

2004年以來，農發行按照糧食市場化改革要求重構了信貸管理體系并建立了以企業風險承受能力為核心的一系列制度辦法，為推動糧食流通改革，強化支農作用和防范信貸風險發揮了重要作用。但是，由于糧食市場化改革和企業改制是一個漸進的過程，在當前糧改過渡時期，新體制和新辦法在具體執行過程中出現了諸多不適應的問題。具體表現在以下幾個方面。

第一，在信貸管理體制建立的出發點上，沒有充分認識糧食改革的漸進性和復雜性，導致信貸管理體制與糧食企業改革不同步。在糧食市場機制和企業改制尚未到位前，完全以企業風險承受能力為核心的信貸管理體制及其制度辦法，在實踐中發生了矛盾，難以實施。

第二，在信貸管理體制確立的基本原則上，沒有充分體現“區別對待、分類指導”的原則。各省情況不一，東西部之間、發達不發達地區之間、糧食產銷地區之間，情況干差萬別，任何統一的貸款辦法都不可能實現既指導全國，又管理所有貸款科目的目的。

第三，信貸制度體系的科學性、系統性不夠。目前，農發行信貸管理制度辦法過于繁雜，制度辦法本身和制度辦法之間一方面互補性不夠，另一方面又相互交叉重復，容易發生矛盾，造成基層支行難以實施。導致這種狀況的主要原因是信貸制度建設的科學性和系統性不夠，缺乏整體宏觀思路，往往是應急出臺、短期效應。

第四，商業性貸款審批過度集中，程序繁瑣，辦貸效率低。目前農發行的商業性貸款相關制度規定，商業性短期貸款審批權集中到總行和省分行，二級分行以下只有建議權，而所有的固定資產貸款和技術改造貸款則全部集中到總行審批，在目前企業授信管理尚未落實的情況下，這種信貸管理體制依然不適應客戶營銷和提高辦貸效率的要求。因此，農發行各個基層支行和企業普遍反映申報企業流動資金貸款的時間過長，與企業流動資金運動規律，尤其是農產品的季節性收購資金需求極不適應。這不但影響了農發行的業務拓展和信貸效益，而且也影響優質客戶對農發行的選擇。

第五，貸款門檻偏高，影響支農作用的發揮。一是貸款對象相對狹窄，不適應糧棉產業發展的實際。現行管理辦法僅將直接從事糧棉油加工、糧食過腹轉化企業納入貸款支持對象，而把產業化龍頭企業的畜產品的飼養，收購、加工等間接轉化糧食的企業的資金需要排斥在外，不利于農發行支持農業產業化企業作用的充分發揮。二是貸款資格認定和貸款調查時，要求企業提供的相關資料和情況過多，對歷史財務數據要求時限過長，如近3年經過審計的資產負債表，損益表和現金流量表，且無虧損等。三是在政策性貸款與經營性貸款的劃分上，以財政是否承諾還款為標準劃分，既不科學，也脫離客觀實際。事實上，財政不承諾還款的流轉貸款很大程度上是農發行為支持收購、服務“三農”而發放的貸款，有很強的政策性。同時，對無財政承諾的商業性貸款，原則上要求足額擔保抵押，這在糧食流通體制改革未到位的情況下難以實施。

幾點建議

盡快出臺農業政策性銀行法，實施立法管理。一是要積極爭取全國人大制定政策性銀行法，或農業政策性銀行管理條例，使農業發展銀行同其他銀行一樣有法可依：二是要爭取國務院或國家有關部門制定農業政策性貸款管理違法處罰辦法，確保農業政策性金融資金不被擠占和安全；三是要按照有關政策法規規定，將政策性支農資金管理工作納入各級政府工作目標管理，進一步完善擴大農業政策性金融支農功能，落實管理責任制，為農業政策性資金使用、管理營造良好環境：四是大力開展政府信用協議貸款，運用經濟辦法加強政策性資金管理和防范風險；五是落實各級政府糧改責任目標，明確各級政府統籌改革成本資金責任制，其不足部分納入各級財政預算，財力不足的可向農發行申請貸款解決。

再造科學嚴謹、系統規范的信貸管理制度體系。農發行信貸管理制度辦法體系應在堅持貸款基本制度、原則、條件和管理方式的前提下，整合現行各類貸款管理辦法，再造科學嚴謹、嚴格規范的信貸管理制度辦法體系。具體分為短期、中長期貸款管理辦法兩大類。第一大類短期貸款包括：儲備貸款管理辦法(各類中央、地方儲備)、流動資金貸款管理辦法。第二大類中長期貸款包括：一年期以上流動資金貸款、倉儲設施貸款和市場建設物流貸款以及今后新開辦的基本建設投資、設備技術改造貸款等。

完善信貸管理操作流程，建立快速高效的貸款運行機制。再造高效的科學嚴密的貸款流程，必須堅持執行基本制度，保證內部監控到位；堅持分級負責分級管理，保證權責利相統一；堅持以合理授權(轉授權)和集中統一授信為基礎，健全各項制度辦法。再造快速高效的貸款流程模式：原則上實行一級調查負責、多級審查把關的“平行一垂直”的運行模式，即調查行客戶部門負責調查，信貸管理部門和貸審委審查后，直接報上級行直至有權審批行的信貸管理部門和貸審委審查，有權審批人審批決策的運行模式。這樣既有利于形成調查、審查、審批決策責任明確，減少多次平行運行和重復調查的問題，有利于建立和諧的銀企關系和上下級關系，同時也不失形成有效的前后臺制約和上下級調控監督機

制。

建立分級授權和統一授信權責統一的信貸決策機制。一是建立等級行管理，分類授權的信貸管理制度。適當下放貸款資格認定和貸款審批權限。二是建立以企業信用等級為基礎的授信限額方式的貸款營銷制度。統一對貸款企業核定限額，在每年信用等級評定的同時，逐企業按誠信和風險承受能力核定授信限額(多行貸款的要包括他行授信)。在限額內按照分級負責，分類管理要求，落實授權和轉授權，合理劃分審批權限。授信限額實行動態管理，一年一定，年內需要變動的由省分行，總行審批。三是建立一級調查責任制，減少多級重復調查。除非上級行貸審委或審批人認為有必要再次組織調查的外，一般應以二級分行調查報告為主、省分行前臺復查為依據進行審查和審批。四是建立“分類指導，區別對待”的分區域信貸管理制度。分別東部發達地區和西部欠發達地區，糧食主產區和主銷區等不同類型地區，制定不同的信貸支持重點和信貸管理策略。

建立適合農發行政策特點的貸款風險分類和風險貸款管理制度體系。一是要結合農發行貸款政策性、特殊性的特點，依據貸款政策支持力和企業償債能力制定適合農發行特點的貸款風險分類辦法，完善農發行貸款風險預警、監測、考核體系。二是完善風險貸款管理辦法、處置方案和應急措施。在風險貸款管理辦法制定中，應體現適時管理，依法處置，權責利統一，獎懲對稱的原則。三是落實風險貸款管理責任制。在農發行內部應明確客戶營銷、信貸管理、風險管理、稽核審計、財務會計等部門風險貸款管理職責，并按照職責落實管理和清收責任制。

加大客戶營銷管理和金融產品開發力度。為適應市場化改革，實施優質客戶戰略。一是通過對客戶營銷工作和客戶關系管理制度體系的建立，樹立客戶意識、市場意識、服務意識和效益意識，促進農發行經營機制轉換，實現可持續發展。二是按照拓展信貸業務范圍和完善支持“三農”功能的要求，突破糧棉油加工局限，開發產業化龍頭企業和產業化龍頭企業鏈所需貸款，以及結算等適銷對路的金融產品，滿足服務“三農”和業務發展需要。三是要從硬件建設和軟環境上，根據客戶需要，創新服務手段，完善服務功能，盡快開辦快速匯兌、貼現、承兌匯票、銀聯卡等業務，適應客戶需要，鞏固和優化客戶群體。對特殊的客戶和客戶群體的服務項目應量身定制，專門開發，使之更貼近客戶需要。

運用現代信息技術，建立科學高效的信貸管理監控體系。要應用現代信息科學技術，整合農發行現有業務綜合系統、Notes系統，以及衛星教育系統等網絡信息資源，大力研究開發適合農發行機構、業務、人員與管理要求、特點的信貸操作、決策、管理、監控、服務體系，提高農發行信貸科學管理能力。

(作者單位：中國農業發展銀行)

責任編輯：柯丹