考問官員考核制

楊鳳春

古今中外，如何管理官員都是社會生活中最考驗人類智慧和技巧的難題。不同的制度，管理官員的方法完全不同。在還不能做到官民一體、官員與公眾之間多少還有著那么一些界限的條件下，官員一旦為官，盡管相當程度上可謂進入了“自由王國”，但對他們也不能一點外部限制也沒有，總得采取些辦法，有些制約，以便在官員中分個優(yōu)劣高下，用獎優(yōu)罰劣的方法激發(fā)出一些知恥為勇的氣氛，于是以考核為中心的官員管理方法就起了重要的作用。

但近些年來，隨著職位競爭的加劇、為官行政“同質化”程度的加深，考核的功能也在異化。不斷被魔法化、被神化的考核正在令人遺憾地走向初衷的反面：原本用來考核官員，以希圖能夠對官員獎懲、升黜提供客觀標準的一系列手段，現(xiàn)在卻成為一些官員用來糊弄上級的道具，數(shù)字出官，官出數(shù)字，正此之謂也。在一系列令人眼花繚亂的“數(shù)字變官”的魔法大戲中，盡管一些官員的瞞天過海、上下其手，起了重要的作用，但更值得人們思考的恐怕是“考核”自身固有的問題。

首先應當考問的是：為什么要考核？顯然考核是一種評價機制，是為了給特定的對象分出等級。按說分級能夠提高官場的活力，強化官員間的競爭（比如末位淘汰），因而具有一種正向效應。但分級是需要一定前提條件的，其邏輯前提是要求所有被考核對象具有“可比性”，即大家是在同一環(huán)境條件和類型下進行競爭。如果不考慮考核對象的可比性而進行比較的話，那么考核所追求的分級目標也就失去了起碼的道理。但事實上，總是以特定形式出現(xiàn)的考核指標并不總是符合所有官員所面臨的情況。在大一統(tǒng)格局、同時又要求官員實事求是行政為官的條件下，如何在差異很大的不同環(huán)境間，求得官員考核內容和標準的一致，幾乎是無法解決的難題。事實上，如果完全誠實地按照目前的考核邏輯行事，必然會使一些官員“冤死刀下”。從這個角度說，考核的目的與形式、手段之間在邏輯上是斷裂的。

其次，與為什么要考核問題相表里，誰有權考核也具有根本的意義。“誰考核”本質上是話語權的問題，即在同時存在多種考核要求、方法、結果的情況下，誰說了算一類的問題是至關重要的。人們很難設想，一個對官員的實際利益不具有決定性影響的人能夠實施對官員的“考核”。考核權的底牌是任免權（實際上不以任免權為后盾的考核權是沒有實際意義的），而考核權與任免權在實踐中常常又是合二為一的，誰掌握了考核權誰就掌握了任免權。因此，考核權的功能、效應，必須回溯到任免權中去尋找，說考核機制出了問題，不如說任免機制出了問題更客觀。目前，不追究任免權的歸屬，而僅僅在考核權層面上做文章，以圖解決問題的作法，是徒勞無功的，無助于考核形式化、虛假化問題的解決。

第三是考核什么的問題。考核什么涉及到考核者的利益訴求是什么，是考核者與被考核者關系的映射，具有濃烈的政治意味。“考核什么”在不同的政治制度、歷史時期及不同的策略考慮下，是極其不同的。在和平民主、繁榮安定的時代，考核者沒有什么必然要關心的東西，因此主要看被考核的官員是否能夠得到考核者，也就是選民的歡心。而在目前我國條件下，如何使考核內容更多地具有“公共性”、公眾性，而盡可能地使“長官訴求”降到最低，這才是良化官員考核機制的重要出路。實際上，從國家與社會一致、政府與公眾關系進一步改善的角度說，真正有價值、可持續(xù)的官員考核機制，就是考核權由選民行使的考核———選舉。屆時考核就是選舉，選舉就是考核，或者也可以說，最好的官員考核機制就是取消目前意義上的考核，而盡快建立選民選舉制。

（張仁正摘自《決策》）