日本金融監管體制的沿革

李　超　梁繼周

編者按：20世紀70年代以后，隨著日本國內外經濟、金融環境的變化，“護送船隊式”監管體制賴以有效運行的前提條件開始崩潰。在國內外重壓下，日本金融監管體制發生了一系列變革。

建立一個穩定高效的金融體系能夠確保將資源配置到最有效率的使用者手中，對整個經濟的增長和發展具有極其重要的意義。然而金融機構的高負債率及其資產流動性本身的敏感性，決定了金融業具有天生的脆弱性，由此產生的恐慌在杠桿作用下具有較強的傳染性，在客觀上要求建立金融監管制度。

進入20世紀90年代以后，日本經歷了泡沫經濟破滅和亞洲金融危機兩次大的沖擊，經濟增長一直處于低迷狀態。金融機構也陷入了前所未有的困境，金融機構破產事件經常發生，銀行不良資產規模不斷增加。日本在經濟上是僅次于美國的經濟大國，但在金融領域，日本的金融監管體制長期滯后，并最終引發一系列金融問題，給日本宏觀經濟造成嚴重的負面影響。因此，日本認識到傳統的保駕護航式的金融行政體制已經過時，必須確立新的面向市場的新型金融監管體系。

傳統的金融監管體制

日本傳統的金融監管體制被日本社會形象地比喻為“護送船隊方式”，它源自二戰時期負責運送武器或糧食的護衛艦隊。當時一般由20～30艘船組成船隊，由巡洋艦進行護送，整個船隊的行進速度由航速最慢的船只來決定，以保證所有船只都能順利抵達彼岸。護送船隊式的金融監管就像是行進中的船隊，在大藏省的護衛下，以航速最慢的船只即效率最差的金融機構為標準，制定各種管制措施(市場準入管制、分業管制、利率管制、資金流動管制等)，維持“銀行不破產神話”，進而達到從金融層面支持日本經濟復興、增長以及穩定金融秩序的目的。

護送船隊式監管體制在保障戰后日本宏觀經濟穩定，推動日本經濟高速增長中做出了杰出的貢獻，但其成功是在下述前提條件下才成立的：首先，日本的金融監管是在大藏省獨攬金融監管大權的情況下進行的。大藏省是日本最高金融當局，它不但主管金融行政事務，而且還掌握金融監管檢查事務。在日本的權力結構中，大藏省的權限占壓倒優勢。正因為這種權力十分穩固，才使得大藏省能夠依靠行政裁決的方式一次次克服金融危機。其次，資金不足。在資金不足的條件下，金融當局才可能通過人為低利率政策，為銀行部門創造大量的租金，而租金的存在增強了銀行抵御風險的能力。第三，在經濟封閉的條件下，監管當局具備能夠進行金融管制的相對寬松的外部環境。因為一國的交易方式、習慣再特殊也不會與國際慣例發生沖突。第四，經濟持續增長。即使金融機構發生經營危機，如果經濟是持續增長的，經歷一段時間以后，損失仍可以彌補。當然也不乏能夠對其進行支援或并購的經營健全的金融機構。第五，政府對存款賠付的全額保護，降低了銀行發生擠兌的可能性。

20世紀70年代以后，隨著日本國內外經濟、金融環境的變化，護送船隊式金融監管賴以有效運行的前提條件開始崩潰。在國內外重壓下，監管當局開始于20世紀70年代后半期進行金融自由化改革，當時的改革主要集中在利率市場化及放松金融管制方面。改革大大減少了銀行的租金，租金的減少使得傳統的安全網趨于失敗。但是由于改革尚未觸及護送船隊式監管制度的根基——作為金融監管主體的大藏省，所以金融監管仍然與缺乏透明性及回避金融機構破產的政策緊密相連。具體表現為泡沫經濟破滅后大藏省對金融問題處理的不透明性，不追究責任和拖延政策。(1)金融問題處理過程中的不公開、不透明。從不良債權數額的公布來看，1992年大藏省僅公布了當時21家主要銀行不良債權的合計總額，第二年才勉勉強強公布了各個銀行的不良債權數額。地方銀行不良債權總額是從1994年才開始公布的。并且，所公布的不良債權額并非基于第三者的客觀評價，而是各銀行自我檢查、自我申報的結果，所以實際的不良債權額要遠大于公布的數值。(2)不追究責任的處理方式。1991～1994年間共有六家小規模信用組合和銀行發生倒閉，接受來自存款保險機構的資金援助，其金融職能被轉移至有實力的金融機構。大藏省對于這些破產金融機構的處理，實際上并未對其施加任何懲罰措施，破產金融機構的從業人員大體上都能夠到新設的金融機構就職，就連股東的責任也沒有被追究。(3)對金融問題的拖延處理。1992年，三和銀行等民間金融機構已有抓緊處理不良債權的動議，大銀行董事曾集會就住專公司不良債權的盡快處理達成協議。但是，大藏省直接向銀行施壓，推遲了不良債權的處理。這是因為，大藏省擔心不良債權的處理可能會使銀行喪失信用，造成資金外流，引起金融體系崩潰。在大藏省看來最好的對策就是釆取拖延處理的辦法，指望隨著股價、地價的回升，金融業能夠將不良債權自我消化掉。

然而，大藏省的這種不透明，不追究責任以及拖延的危機處理方式在國內外競爭中愈演愈烈，在對日本金融機構課以罰金的背景下已漸漸不能維持。特別是它的個別指導下的救濟合并處理方式，也因1995年東京共同銀行的成立而宣告終結。這意味著1995年以后，大藏省已不得不讓銀行停業。倒閉，行政指導下的合并處理方式也不得不讓位于破產的事后處理。大藏省一系列政策的失敗意味著傳統金融監管體制的終結，有必要構筑既能與開放的、競爭性市場相整合、又能處理金融危機的新型金融監管體制。

金融監管體制的演變

日本金融監管體制演變的背景

對于所謂的東亞奇跡，無論是昔日的贊揚還是今天的批評，人們都把目光聚焦于該地區的金融監管。在探討日本經濟由“平成景氣”走向“平成不況”的大量文獻中，日本的金融監管制度扮演著同一角色。戰后日本金融制度是在1950年前后資金嚴重不足、證券市場落后、金融機構實力弱小的條件下形成和發展起來的，從本質上講是一種“限制性的支持體系”。這包含兩個方面的含義：過度保護和嚴格管制。保護是前提，管制是基礎，政府在金融活動中發揮著不可替代的作用。開業管制、利率管制，分業管制、有擔保原則、內外金融市場分割、金融行政力量大于市場力量是日本金融監管的基本特征。

金融監管的目標是金融監管制度的核心問題，對金融監管目標的認識主導著監管制度和政策的建立與實施，反過來金融監管制度的變遷也將相應地促進目標的改變。基于全球視角的認識，金融監管的目標主要有三個：維持金融體系穩定，反對金融業的壟斷以及保護投資者的利益。各國在不同時期的側重點不同。日本金融監管歷來把重點放在維持金融體系穩定方面，而對反對金融業的壟斷和保護投資者的利益并不重視。戰后更是把金融穩定作為首要目標，并為此在制度上形成了所謂的“護送船隊”的金融監管制度。其原則不求最快，但求穩定。其重點是通過限制金融機構的競爭，維持現有金融機構的利益，達到避免金融機構倒閉的目標。其結果，戰后日本

的金融機構數量穩定，直到1993年也沒有發生過銀行倒閉，創造了日本銀行不倒的神話。

日本在20世紀80年代后，經濟環境發生了明顯變化：由資金不足轉向資金過剩：產業結構的中心也發生了重大轉移：國債市場迅速擴大；非銀行金融機構日趨強大：日本金融機構總體實力增強；金融國際化的進展與原有制度發生沖突，形成制度的嚴重不均衡。日本金融監管當局卻在一定程度上有意保持這種不均衡，當這種不均衡達到一定的尖銳程度后，各種危機也就層出不窮。

重壓之下日本政府不得不進行了一系列的制度變革，其金融改革最早始于1978年的金融自由化，主要集中在利率市場化以及放松金融管制方面，改革對象以被監管者為主。然而90年代末期金融機構破產風潮終于使社會各界認識到監管者的責任，并認識到推行金融監管體制改革的必要性和迫切性，自1998年以后金融改革重點開始轉移到政府自身上來，并以金融監管體制為改革的首要對象。

日本金融監管體制演變的歷程

以1998年4月1日通過的新的《日本銀行法》為起點，1998年6月22日，金融監督廳的正式成立，標志著日本開始對其金融監管體制進行大幅度的機構調整和改革，其改革步驟和具體措施大體如下：

1998年6月成立金融監督廳，作為總理府的外設局負責民間金融機構的檢查與監督。金融監督廳的成立，標志著日本的金融監管體制開始走向相對獨立。原來由大藏省對民間金融機構的檢查和監管職能均移交給金融監督廳，證券交易監視委員會也由大藏省移交給金融監督廳，但大藏省仍然負責金融制度方面的一些宏觀決策，尤其是金融規劃方面的決策(包括金融制度，宏觀政策和法律法規的規劃、提案，以及金融機構的破產處置和危機管理等)、檢查金融企業財務制度、監管存款保險機構等。

1998年12月金融再生委員會成立。該委員會作為臨時性機構，負責執行金融再生法、早期健全法以及金融機構破產和危機管理等方面的立案，并負責處置日本長期信用銀行等幾家大型金融機構的破產案件。同時，將金融監督廳歸并到金融再生委員會之下，但仍繼續行使其原有職能。對存款保險機構的監管則由以前的大藏省單獨監管改為與金融再生委員會協同監管。

2000年3月，明確將對中小金融機構的監管權由地方政府收至中央政府，并交由金融監督廳負責。

2000年7月，在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳。大藏省僅保留與金融廳一起對存款保險機構的協同監管權，以及參與金融機構破產處置和危機處理的制度性決策(但重點放在確保決策的順利實施方面)。大藏省原來所負責的金融制度決策權，企業財務制度檢查等職能均轉移至新成立的金融廳。

2001年1月，撤銷金融再生委員會，將金融廳升格為內閣府的外設局，獨立．全面地負責金融監管業務。財務省僅保留對存款保險機構的協同監管職能，其下屬地方財務局則以接受金融廳委托的形式重新對地方金融機構行使金融監管職權。金融廳的具體職能包括：對金融機構的檢查和監督、金融制度改革的重大決策、制定與民間金融機構的國際業務相關的金融制度、檢查企業財務制度以及金融再生委員會的遺留工作等；同時，協助財務省(原大藏省)共同對存款保險機構進行監督。從組織架構來看，金融廳是總理府的一個外設局，設長官一人，下設總務企劃局、檢查局和監督局。總務企劃局主要負責金融廳的一些綜合性事務、金融制度的建立以及金融行政的計劃和立案等工作。檢查局和監督局是具體實施金融事務監管的部門。檢查局負責對金融機構的日常業務進行檢查，監督局則負責對金融機構市場準入、退出以及業務范圍進行審批。此外，原來由大藏省管轄的證券交易監視委員會也轉交金融廳管理。為確保金融廳的獨立性，日本規定金融廳長官由首相直接任命，金融廳內部人事權由金融廳長官直接掌握和負責。

從上述描述可以看出，金融廳的設立采取了兩部走的辦法，首先將對民間金融機構檢查和監督的職能從大藏省分離出來，設立金融監督廳：然后又將金融行政的計劃和立案權限從大藏省分離出來，更名為金融廳。金融廳的主要職能是對民間金融機構進行嚴格檢查和有效監管；根據法律直接參與處理金融機構破產案件；準確把握金融實情和動向，維護信用秩序；以及金融制度的建立和金融行政的計劃和立案等工作。同時金融廳還負責與農林水產省、勞動省等其它省廳協調，共同做好對農協系統金融機構、勞動金庫和非銀行金融機構的檢查和監管。

啟示

中日兩國在經濟、金融發展等方面具有相似性。與之相適應的許多金融問題具有同質性。在金融監管方面，日本正面臨或已經歷的問題往往是我國將要或正面臨的問題。

日本這次金融監管體制改革是前所未有的制度創新，是為了應付金融業全球化的迅速發展。世界上沒有能夠適應所有情況的金融體制。日本戰后相當一段時間內，金融監管體制是與金融。經濟體制相適應的，但是經濟高速增長期結束后，伴隨經濟成熟及金融發展的全球化趨勢，以及其他客觀環境的變化，金融監管體制嚴重滯后：它未能按照市場發育和金融自由化的客觀需要，建立以風險防范為核心的監管體制，仍然把維護主銀行體制作為監管的基本職責：在泡沫經濟破滅后相當長時間內，又不能改變監管方式，仍然依靠傳統護航模式解決問題，釀成嚴重后果。

(作者單位：中央財經大學金融學院)