２００１年以來我國房地產政策評述

夏筱英

2001年以來的我國房地產政策

2001年的195號文件

文件劃定了我國房地產金融的模式，即銀行資金對房地產開發僅僅起助推作用，不能成為房地產開發主要資金來源。該文件對銀行資金進入房地產業圈定了三條途徑：一是開發商以自有資金支付土地出讓金和拆遷補償費取得國有土地使用權，并辦理了《國有土地使用證》、《建設用地規劃使用證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》后，銀行可向其發放開發貸款，但房地產企業自有資金應不低于總投資的30％；二是在項目施工臨近尾聲，即多層住宅封頂或高層住宅完成總投資2／3時，商業銀行可向個人發放按揭貸款，但貸款額不得超過房價的80％；三是商業銀行可向房地產公司發放少量的流動資金貸款。

遺憾的是，2001年以來，195號文件一直沒有得到有效實施。房地產金融的現實模式是連環抵押和融資，其通行的操作程序是以流動資金貸款交納土地出讓金，取得“四證”，然后申請開發貸款，同時建設施工單位墊資修建，項目打好地基就啟動按揭貸款程序。這樣實施的結果導致銀行信貸資金大量流入房地產業，積累了一定的金融風險；房地產企業占用施工企業資金，加大了施工企業負擔，形成施工企業拖欠民工工資；一部分房地產企業在當地貸款，異地使用，帶動部分地區土地價格和房價過快上漲，局部性過熱有所顯現。

2002年對房地產金融的大檢查

檢查的范圍是商業銀行在2001年6月—2002年9月的房地產信貸業務的辦理情況。檢查結果在2003年2月發布的《2002年貨幣政策執行報告》中進行了披露。其主要內容是“違規貸款”主要集中在房地產開發貸款和個人商業用房貸款，表現為對“四證”不全項目發放貸款、在開發商自有資金尚未達到開發項目總投資30％的情況下發放房地產開發貸款。

《2002年貨幣政策執行報告》的文件盡管措辭嚴厲而明確，但僅僅具有警示性意義，房地產金融違規現象并未得到有效遏制。假按揭、房價虛增、流動資金貸款用作開發費用等行為有增無減，上海首富周正毅的上海市“東八塊”項目騙取銀行信貸資金超過10億元等案件的浮出水面，使管理層不得不正視房地產金融所隱藏的問題。

2003年6月的121號文件適時出臺

該文是195號文件的具體化，其主要內容是要求商業銀行不得向未取得“四證”的開發項目發放任何形式貸款，嚴禁以房地產開發流動資金貸款及其他形式貸款科目發放房地產開發貸款；不得向房地產開發企業發放用于繳交上地出讓金的貸款；施工企業只能將所獲流動資金貸款用于購買施工所需設備，禁止為房地產企業墊資；只能對購買主體結構已封頂住房的個人發放個人住房貸款。

121號文件是一個窗口指導性的措施，其收效并不十分顯著。

2004年中國銀監會的“指引”

2004年：月26日，中國銀監會在網站上發布《商業銀行房地產貸款風險管理指引(征求意見稿)》。“指引”以非常具體和富于操作性的方式，對商業銀行房地產信貸風險管理做出了要求。這還只是征求意見稿，“征求社會各方面意見”的公示期為一個月，到2004年3月26日到期。該意見稿的主要內容是建立核查制度，商業銀行應對內部職能部門和分支機構進行房地產貸款發放質量的年度全面稽核，并形成稽核報告：規定具體的違規懲戒措施；要求商業銀行對房地產企業的貸款前做詳盡調查，其詳盡程度幾乎與房地產企業上市審核相仿：針對虛假按揭實施完整的預防辦法，加強做假的代價和責任，規定還款能力的明確指標。

2005年3月，央行公布新的房貸政策

2005年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，2005年“將重點抑制生產資料價格和房地產價格過快上漲”。從2005年3月17日起，將現行的住房貸款優惠利率回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，下限利率水平為相應期限檔次貸款基準利率的o．9倍，商業銀行法人可根據具體情況自主確定利率水平和內部定價規則。同時，對房地產價格上漲過快城市或地區，個人住房貸款最低首付款比例可由現行的20％提高到30％；具體調整的城市或地區，可由商業銀行法人根據國家有關部門公布的各地房地產價格漲幅自行確定，不搞一刀切。3月l 7日，央行再次決定公積金貸款利率提高0．18個百分點。盡管央行的調控舉動在預料之中，但值得關注的是，其一，此次房地產調控并不是從緊縮開發商銀根和土地供給上，而是從需求上調控；其二，房地產商對此反應溫和，相反，老百姓卻態度激烈。據新浪網調查顯示：近六成的網民認為，央行房貸新政會影響自己的購房計劃，近八成網民認為，央行調整利率受影響最大的是普通買房人。

2005年3月的《通知》

2005年3月26日，國務院辦公廳下發《關于切實穩定住房價格的通知0。這份《通知》針對房價上漲過快的現象明確提出八點要求。4月3日，新華社以評論員文章的形式向全國發布了該《通知》的主要精神，即“國八點”。第一條要求高度重視穩定房價，第二條要求切實負起穩定住房價格的責任，其后六條均為調控房價的具體政策路徑。《通知》還警告：如不及時加以控制或處理不當，局部性和結構性問題有可能演變為全局性問題。

這并非一份操作手冊，而是要求各地在落實國家政策的前提下，研究制定符合本地區實際情況的調控措施。具體政策路徑是大力調整和改善住房供應結構，嚴格限制被動性住房需求，正確引導居民合理消費預期，全面監測房地產市場運行，積極貫徹調控住房供求的各項措施，認真組織對穩定住房價格工作的督促檢查。

2005年4月房地產形勢座談會

2005年4月24～25日，全國部分城市房地產形勢座談會在上海召開，中共中央政治局委員、國務院副總理曾培炎出席會議并講話。曾培炎指出，抑制房價過快上漲勢頭是今年宏觀調控的一項重要任務。要加強對房地產市場和房價波動的監測，從實際出發制定和落實調控措施，促進房地產市場健康發展。

2005年5月《意見》

2005年5月11日，國務院辦公廳轉發了建設部等七部委聯合出臺的《關于做好穩定住房價格工作的意見》，《意見》將從6月1日起生效，要求遏制投機性炒房，控制投資性購房，鼓勵普通商品住房和經濟適用住房建設，合理引導住房消費，促進住房價格的基本穩定和房地產業的健康發展。實行實名制購房，“期房”將禁止轉讓。禁止商品房預購人將購買的未竣工的預售商品房再行轉讓；在預售商品房竣工交付，預購人取得房屋所有權證之前，房地產主管部門不得為其辦理轉讓等手續；房屋所有權申請人與登記備案的預售合同載明的預購人不一致的，房屋權屬登記機關不得為其辦

理房屋權屬登記手續。實行實名制購房，推行商品房預銷售合同網上即時備案，防范私下交易行為。

2005年5月《通知》

5月26日國稅局發出《關于進一步加強房地產稅收管理的通知》，要求對房地產稅收實施一體化管理。房地產稅收一體化管理的總體要求是，在現行職責分工和征管要求的基礎上，整合征管資源，以契稅管理先繳納稅款、后辦理產權證書(簡稱“先稅后證”)為把手，加強部門協調配合，搞好各征管環節連接，實現房地產業諸稅種間的有機銜接。

《意見》體現的新含義

內容具體且針對性強

與此前針對房價出臺的還貸“加息”、“國八條”等政策不同，這個被稱為“新八條”，的房產新政，既不是就某一環節進行的調整，也不似往常宏觀政策多以概括性指導意見為主，而是以非常細致的邊界給出了房地產業的整體走向。

2005年3月的住房還貸“加息”政策出臺，本為打擊炒房者，但“一刀切”的加息卻影響了炒房者與買房人。顯然，“新八條”的政策指向更為明確，例如，這次房產新政規定：嚴禁“炒地”，嚴禁轉讓“期房”，兩年內轉手交易征收全額營業稅。這對于想把住房當作中短期投資品的人而言，無疑增大了成本壓力。“新八條”不僅意味著政府對于房地產的調節政策更加細致，更在講求效率的基礎上注入了公平因素。在需求方面，瞄準具有炒房動機者，而不是買房行為本身，正是“新八條”較加息政策的進步之處。

決策層取得共識

《意見》是建設部等七部委聯合出臺的，足見決策層在這個問題的認識上取得了高度的一致。在此前，高層對房地產市場的認識并不十分統一。最早對房地產行業提出預警的是央行，2002年8月，央行首次提到要“防止產生房地產泡沫，防止信貸過度集中于房地產業”。2003年6月，下發了被業界稱為“121號文件”的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，重申了商業銀行不得給自有資金比例低于30％的房地產商貸款的規定。但是時隔不久，國務院又出臺了18號文件，業界也有人認為這個文件是對央行121號文件的一個否定。2004年，在關于“房地產泡沫”的爭論中，相關國家部門之間的意見出現了不統一，最明顯的標志是建設部和國土資源部在觀點上的不一致。這次，與房地產有關的七部委聯合出臺文件，充分地反映了中央各部門在對房地產泡沫問題的認識上得到了統一，這是一個質的變化。

對地方政府治理框架提出了新要求

新政策明確要求地方政府要切實負起各個城市房地產價格上漲的責任，也就是說，房地產價格會列入到地方政府的責任范圍之內。此舉對房地產行政控制最有效，是符合中國特色的。因為中國部分房地產價格不健康的上漲是地方政府主導下的價格上漲。一些地方政府調控房地產市場主要有大量拆遷，刺激市場需求；提高拆遷的補償標準，推動房價不斷上漲；抬高土地拍賣的價格；控制和取消經濟適用房；操縱媒體，有的甚至操縱房地產統計數據，誤導消費者。可見，讓地方政府對當地房價負責是有根據的。所以新政策的效果是否達到預期的效果，關鍵還是要看地方政府的執行力度。

房地產調控未來展望與建議

調控點要轉向房地產價格

調控的重點由房地產的投資規模轉向房地產價格。2003年以后，我國宏觀經濟指標中，投資牢和投資增長速度都偏高。宏觀調控的著力點放在調控投資規模上，對房地產市場的調控思路是控制兩個閘門：一個是信貸閘門，一個是土地閘門。但調控的結果并不理想，控制土地的結果是地價不斷上漲，刺激了房價的不斷上漲。房價的不斷上漲必然使房地產行業利潤率增加，而暴利的存在就會沖破任何行政和法律的約束。事實表明，2003年之后，大量的資金通過非銀行的渠道進入房地產行業，企圖通過控制上地和信貸的方式調控房地產很難取得成功。因此，今年對房地產宏觀調控從投資規模轉向了控制房地產價格的做法是及時而正確的。

要加大加快適用房建設

我國1998年以前的住房制度屬于高度福利化的住宅制度，1998年出臺的住房制度改革的目標是要把高度福利化的住房制度改革為以市場化為導向的住房分配制度。由于國家財政的壓力，政府希望通過市場化的方式解決城市住房問題。在此過程中，政府為了解決低收入人口的住房問題，也實施了相應的住房保障制度，如采取了實物配租、租賃住房補貼、經濟適用房等政策。但我們更多地將這些政策作為暫時的過渡性措施來對待，沒有對公共住房保障制度給予應有的重視。建設部等有關部門規定，每個地區每年都應有一定比例的經濟適用房，但國家統計局提供的資料表明，經濟適用房一路衰退，1996年全國經濟適用房的比重是16．6％，到200t年降為11．3％，2003年銳減至6．1％，2004年則不到5％。因此，經濟適用房政策在我國當前的住房制度中并不占有重要地位，它無法從根本上解決數目眾多的低收入群體的住房問題。

完善相關法律法規

鼓勵地方政府興建普通商品房和經濟適用房，并非“新八條”或者地方政府紛紛出臺細則就能一蹴而就，真正理順“市場”與“管制”，“效率”與“公平”的關系，形成一套關于住房全方位的社會保障制度才是根本之舉。獲得適當的住房是公民的基本人權，實現“居者有其屋”是政府對公眾最起碼的承諾。從發達國家走過的道路看，完全依靠市場力量將無法實現上述目標，因此政府必須干預市場，保障公民的基本人權。一些國家把享有住房的權利寫入了憲法。英國《住宅法》、日本《公營住宅法》等，這些部是通過立法建立住房社會保障制度的先例，只有向著這個方向努力，“新八條”這個房產新政的創新才能成為具有歷史意義的進步之舉。

(作者單位：中國人民銀行安慶市中心支行)

責任編輯：李蕊