農(nóng)信社改革試點回顧與展望

李均鋒

改革試點初見成效

深化農(nóng)村信用社改革試點工作從2003年8月開始以來，已經(jīng)近2年時間。從總體看，改革取得一些成效。比如，先期試點的八省(市)省級聯(lián)社全部組建，并開始行使其管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，服務(wù)職能；共組建完成27家農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，另有24家農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行獲準(zhǔn)籌建：有164個縣(市)已經(jīng)完成以縣(市)為單位統(tǒng)一法人，另有204個縣(市)獲準(zhǔn)籌建；八省(市)專項票據(jù)的發(fā)行工作已全部完成，共計發(fā)行361億元，其中已置換不良貸款314億元，置換歷年掛賬虧損47億元；八省(市)兩年(2003年和2004年)共減免營業(yè)稅16．9億元，減免所得稅16．3億元。

擴(kuò)大試點的21個省份中，除新疆外改革試點方案均已獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，各省正按照方案的部署，有序開展各項工作。截至目前，安徽、河南、云南等三省的省級聯(lián)社已掛牌成立，另有7個省的省級聯(lián)社籌建方案已獲銀監(jiān)會批準(zhǔn)；河南、安徽、黑龍江、遼寧、湖南、河北、山西等七省的460家縣(市)聯(lián)社正式上報了專項票據(jù)發(fā)行申請，經(jīng)人民銀行，銀監(jiān)會審核，批準(zhǔn)向296家聯(lián)社發(fā)行專項票據(jù)231億元，并于2005年3月31日完成發(fā)行工作。

存在的主要問題

此次農(nóng)村信用社改革試點雖然取得了較好的成效，但與改革目標(biāo)相比，還有一定的差距。

農(nóng)村信用社改革試點的目標(biāo)，一是通過管理體制改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、政策扶持等，使農(nóng)村信用社真正成為“自主經(jīng)營，自我約束，自擔(dān)風(fēng)險，自我發(fā)展”(“四自”)的金融企業(yè)，成為產(chǎn)權(quán)明晰、治理完善、內(nèi)控嚴(yán)密，資本充足、財務(wù)良好、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展的市場主體：二是讓農(nóng)村信用社更好地發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村全面小康社會的建設(shè)。

農(nóng)村信用改革要達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，從長遠(yuǎn)看必須解決以下四大問題：

一是新的監(jiān)督管理經(jīng)營體制框架建立后，能否促進(jìn)改革最終目標(biāo)的實現(xiàn)，還需要在實踐中進(jìn)一步理／頃和改善。

二是通過產(chǎn)權(quán)制度改革，能否真正建立起法人治理比較完善、內(nèi)控比較健全、經(jīng)營比較靈活的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

三是通過政策扶持和農(nóng)村信用社自身的業(yè)務(wù)發(fā)展，能否較為徹底地消化農(nóng)村信用社歷史上已有的風(fēng)險，能否建立風(fēng)險防范長效機(jī)制，能否提高農(nóng)村信用社的風(fēng)險防范能力和市場競爭能力。

四是農(nóng)村信用社改革作為農(nóng)村金融改革和“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)的一部分，能否推動農(nóng)村信用環(huán)境的改善，能否建立良好的金融生態(tài)環(huán)境，還有賴于農(nóng)村金融整體改革的推進(jìn)。

要解決上述問題，就要完善省級聯(lián)社職能，規(guī)范省級聯(lián)社行為。這其中有三個原則要把握好：

第一，省級聯(lián)社既是省政府管理農(nóng)村信用社的平臺和載體，又是轄內(nèi)農(nóng)村信用社的聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織，還是監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)設(shè)立的管理服務(wù)型金融機(jī)構(gòu)，是一個多重性質(zhì)的組織。應(yīng)該允許省級聯(lián)社不斷探索，在實踐中完善其職責(zé)定位和履職行為。

第二，省級聯(lián)社的行業(yè)管理職能要與農(nóng)村信用社“四自”能力的提高有機(jī)統(tǒng)一起來。在行使管理職責(zé)的過程中，要用動態(tài)的眼光，不斷調(diào)整，適應(yīng)。對于那些基礎(chǔ)較差、管理水平較低、產(chǎn)權(quán)改革沒到位的信用社，省級聯(lián)社就要多管、嚴(yán)管；而對于那些資產(chǎn)質(zhì)量較高、管理水平較強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)制度完善的信用社，就要少管，把職能轉(zhuǎn)到服務(wù)上。這是一個此消彼長的動態(tài)過程。

第三，省級聯(lián)社管什么、怎么管；服務(wù)什么、怎么服務(wù)，都要圍繞深化農(nóng)村信用社改革根本目標(biāo)的實現(xiàn)來做，要有利于農(nóng)村信用社“四自”能力的提高。有利于提高防范風(fēng)險能力、市場競爭能力，有利于服務(wù)水平的提高。

在這樣的原則下，省級聯(lián)社究竟管什么、怎么管，可以由監(jiān)管部門、省級政府和省級聯(lián)社協(xié)商，制定一個規(guī)范的履行職責(zé)的指導(dǎo)意見，并逐步完善。

解決問題的措施

措施之一：建立現(xiàn)代企業(yè)制度

改革所遇到的問題能不能得到解決，改革目標(biāo)能不能實現(xiàn)，最關(guān)鍵的是要看現(xiàn)代企業(yè)制度能否建立。法人治理、內(nèi)部控制和經(jīng)營機(jī)制又是現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這項改革是一個長期推進(jìn)的過程。在這個過程中，至少有三個問題需要我們逐步解決：

一是完善法人治理，健全內(nèi)部控制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。有關(guān)監(jiān)管、經(jīng)營各方要深刻理解其重要性、長期性和復(fù)雜性。

二是制定規(guī)劃，分步實施，穩(wěn)步推進(jìn)。改革不可能一蹴而就，一定要有一個科學(xué)的規(guī)劃。

三是要把產(chǎn)權(quán)制度改革與完善法人治理有機(jī)結(jié)合起來，把完善內(nèi)控制度和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，不能搞成幾張皮。產(chǎn)權(quán)制度改革一開始就要按照投資主體多元化的原則，合理設(shè)置股權(quán)。沒有合理的股權(quán)安排，法人治理就達(dá)不到理想的目的。

科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)控制度體現(xiàn)的是約束機(jī)制。一個較小的法人單位既要有一個好的激勵機(jī)制，又要體現(xiàn)靈活性，這是我國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的特點，是大的商業(yè)銀行無法比擬的。

措施之二：建立風(fēng)險防范長效機(jī)制

要通過深化改革真正消化農(nóng)村信用社已有的風(fēng)險，提高風(fēng)險防范能力和市場競爭能力，必須建立風(fēng)險防范長效機(jī)制。監(jiān)管當(dāng)局更關(guān)心的是通過改革農(nóng)村信用社的風(fēng)險是否消除了。

首先，現(xiàn)有的國家和地方政策扶持，只是解決了農(nóng)村信用社一部分歷史包袱。對那些通過這次改革風(fēng)險仍然很大，經(jīng)營問題仍然很多的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，需要在下一步改革中，進(jìn)一步研究完善國家和地方政府的相關(guān)配套政策。

最近，銀監(jiān)會和人民銀行為了進(jìn)一步支持農(nóng)村信用社，尤其是老少邊窮地區(qū)的農(nóng)村信用社改革，對扶持政策進(jìn)行了微調(diào)，2002年末資能抵債及實際資不抵債不高于2000萬元的信用社，按其實際損失額的一定比例給予資金支持，最高不超過1000萬元。這一調(diào)整，國家又多拿出了33億元的資金，為老少邊窮地區(qū)農(nóng)村信用社改革與發(fā)展送去了“及時雨”。

其次，“花錢買機(jī)制”是改革的目的所在，需要在改革中建立風(fēng)險防范長效機(jī)制，來防范和控制發(fā)生新的風(fēng)險。監(jiān)管者、管理者。經(jīng)營者都要圍繞提高農(nóng)村信用社風(fēng)險防范和市場競爭能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，致力于建設(shè)風(fēng)險防范長效機(jī)制。監(jiān)管當(dāng)局要從建立風(fēng)險防范長效機(jī)制出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的合規(guī)性監(jiān)管和風(fēng)險監(jiān)管，按照審慎監(jiān)管的要求，加強(qiáng)對農(nóng)村信用社持續(xù)監(jiān)管。

再次，農(nóng)村信用社要找準(zhǔn)市場定位和發(fā)展空間，發(fā)揮自己的優(yōu)勢。如果盲目擴(kuò)張到與自身管理能力不適應(yīng)的領(lǐng)域，涉足不具備開辦條件的業(yè)務(wù)，就會出現(xiàn)新的更大的風(fēng)險，甚至在市場競爭中被淘汰。大部分地區(qū)的農(nóng)村信用社還是要牢固樹立立足社區(qū)，立足為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營理念，在市場中找準(zhǔn)自己的位置。

下一步工作重點

通過深化農(nóng)村信用社改革，推動農(nóng)村金融改革，推動農(nóng)村信用環(huán)境改善，為農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良

好的金融生態(tài)環(huán)境，是下一步工作的重點。

隨著農(nóng)村信用社改革的推進(jìn)，解決了農(nóng)村一部分農(nóng)產(chǎn)、中小企業(yè)的金融服務(wù)問題。但要解決農(nóng)村金融服務(wù)問題，光有農(nóng)村信用社“一枝獨秀”不行，需要農(nóng)村金融改革的整體推進(jìn)，這包括農(nóng)村銀行服務(wù)、農(nóng)村保險、農(nóng)村直接融資、農(nóng)村擔(dān)保體系、農(nóng)村信用環(huán)境等等。有關(guān)部門正在著手研究農(nóng)村金融改革整體推進(jìn)方案。

要解決以上問題，有一些大的理論和實踐問題還亟須研究解決。

研究解決農(nóng)村金融市場的多元化問題。現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)是否可以退出；是否可以在完善監(jiān)管法規(guī)的前提下，允許有條件的地方新設(shè)多種所有制的金融機(jī)構(gòu)，特別是建立資金互助組織，小額信貸組織等；在完善存款保險機(jī)制的前提下，對不能正常生存的金融機(jī)構(gòu)允許退出；允許由一些企業(yè)、自然人發(fā)起設(shè)立股份制金融機(jī)構(gòu)、社區(qū)性合作制資金互助組織和小額信貸組織等。

研究解決農(nóng)村各種資金供求間的金融機(jī)構(gòu)分工與合作問題，把財政資金和信貸資金、政策性信貸資金和商業(yè)性信貸資金、長期項目資金需求和短期流動資金需求區(qū)分開來。農(nóng)村信用社改革只是解決了部分農(nóng)產(chǎn)、中小企業(yè)短期的商業(yè)性金融需求，對那些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期項目的資金需求，應(yīng)由政策性資金組織或公共財政解決。

研究解決農(nóng)村資金返還農(nóng)村使用的問題。農(nóng)村資金經(jīng)郵政儲蓄等大量流出農(nóng)村，嚴(yán)重影響農(nóng)村資金供應(yīng)，所以，對農(nóng)村資金回流機(jī)制需要進(jìn)一步研究相應(yīng)的解決辦法。縣及縣以下商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)當(dāng)年吸收的資金要有一定比例用于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

研究解決建立農(nóng)村擔(dān)保組織的問題。通過建立擔(dān)保基金等形式，解決中小企業(yè)和弱勢群體擔(dān)保、抵押貸款難的問題，防范銀行信貸資金風(fēng)險，促進(jìn)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更好地把資金投向農(nóng)村。

研究解決完善農(nóng)村保險體制的問題。建立政策性保險、商業(yè)保險機(jī)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)提供服務(wù)，分散信貸資金風(fēng)險。

研究解決改善農(nóng)村信用環(huán)境問題。在條件成熟的情況下，積極發(fā)展農(nóng)村直接融資業(yè)務(wù)。

銀監(jiān)會如何發(fā)揮作用

在新的監(jiān)督管理體制下，對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，必須按照銀監(jiān)會提出的“管法人、管內(nèi)控、管風(fēng)險，提高透明度”的監(jiān)管理念以及監(jiān)管原則和目標(biāo)進(jìn)行。同時，根據(jù)農(nóng)村信用社改革發(fā)展特點，逐步完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制、監(jiān)管手段和監(jiān)管方式。

根據(jù)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的特點，完善監(jiān)管規(guī)章制度的建設(shè)，提高依法監(jiān)管的水平。

根據(jù)農(nóng)村信用社不同組織形式，研究分類監(jiān)管的措施和辦法。對省級聯(lián)社監(jiān)管的辦法，銀監(jiān)會將在年內(nèi)出臺；對農(nóng)村商業(yè)銀行，要按股份制商業(yè)銀行的要求，對資本充足率、不良貸款、市場準(zhǔn)入等核心指標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測；對于農(nóng)村合作銀行，則參照農(nóng)村信用社，比照股份制商業(yè)銀行的監(jiān)管要求提出監(jiān)管意見；對于以縣為單位統(tǒng)一法人和二級法人的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，也要分別制定監(jiān)管意見。目前，這種分類監(jiān)管體系和措施正在建立。

把當(dāng)前監(jiān)管重點放在督促農(nóng)村信用社完善法人治理、健全內(nèi)控制度上，加強(qiáng)對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管。通過加強(qiáng)合規(guī)性監(jiān)管，防范操作風(fēng)險和信用風(fēng)險。

加強(qiáng)對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評價預(yù)警提示。根據(jù)農(nóng)村信用社特點，建立健全風(fēng)險評價指標(biāo)體系，對各類風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)評價，及時作出風(fēng)險提示。

加強(qiáng)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)重組力度，逐步改善當(dāng)前農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)分散的現(xiàn)狀，提高抗風(fēng)險的能力。目前主要采取以縣為單位統(tǒng)一法人，有條件的地方也可以考慮以地市或更大的單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組，如北京、上海在這一次改革中就選擇以市為單位組建農(nóng)村商業(yè)銀行的模式。改革總的目標(biāo)是經(jīng)過3—5年時間，逐步提高單個法人的資本規(guī)模，使現(xiàn)有的3．2萬家法人機(jī)構(gòu)減少到1萬家以內(nèi)。

監(jiān)管當(dāng)局要加強(qiáng)對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查，加大處罰力度。同時，通過序時性檢查和專項檢查，實行持續(xù)性監(jiān)管。

圍繞資本充足率、信貸資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險撥備覆蓋率等核心指標(biāo)加強(qiáng)監(jiān)管。當(dāng)前監(jiān)管的重點是防范信用和操作風(fēng)險，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，減少違規(guī)違紀(jì)案件的發(fā)生。同時還要逐步研究防范農(nóng)村信用社市場風(fēng)險問題。

農(nóng)村信用社改革是為探索農(nóng)村合作金融事業(yè)之路，拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步解決“三農(nóng)”問題所采取的一項重要措施。雖然通過各方努力，有了一個好的開端，但在一些地區(qū)，出現(xiàn)了老問題還沒解決新問題又出現(xiàn)的局面，因此必須充分估計到改革的復(fù)雜性和艱苦性，來不得半點虛假和疏忽。

(作者系中國銀監(jiān)會合作部副主任)

責(zé)任編輯：王瑋