中國農村金融改革新思維

馮正欽　林敬耀　劉連舸

我國農村經濟社會發展正面臨歷史性轉折。本文在調研的基礎上提出以下設想：以農村金融創新和土地使用權市場化為出發點，改組農業發展銀行，創建農村金融投資公司，實現農村金融與產業一體化，促進農村組織機構、運行機制、產權組合方式的有機結合，以此轉換農業經營機制，落實工業反哺農業、城市支持農村方針，最終實現農村“產業化、城鎮化、現代化”。

加速農村經濟信用化進程

農村經濟發展緩慢的核心問題是缺資金，資金缺乏的關鍵問題是信用化。本文創造性地提出，對農村各資源要素進行商品化、貨幣化，以信用化為發展農村經濟的龍頭，解決農村經濟發展的資金積累問題。通過對上地使用權的明晰化和市場化，以上地使用權抵押作為農村信用化的突破口，并采取財政投資與金融投資有機組合的方式，提高“協同效應”，加速信用化進程。

農村土地使用權抵押是信用化的突破口

上地是資本的“吸附器”。我國土地是國家所有，農村土地歸農民集體使用，并早已實行了家庭聯產承包自主生產經營的基本經濟制度。農民對土地就擁有了自主生產和經營的權利，這種權利也是生產要素，市場經濟的發展要求其市場化，具有交易性和流通性。在此基礎上，農民就可以用土地使用權作資本借貸抵押物。

農村土地使用權未市場化的原因主要表現在：一是農村上地使用權實際表現不明晰。雖然家庭聯產承包責任制已經給予農民自主生產經營的權利，但在農村，地方政府和基層組織隨意侵犯農民的上地使用權現象仍廣泛存在，造成承包責任制運行過程中實際使用權的不明晰、不穩定。二是現階段農村缺乏持續資金對上地進行綜合改造利用，造成土地的實際利用價值大打折扣，由此影響了土地使用權的流通價值。三是現有的一些制度阻礙農村土地使用權的流通。比如，規定農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。這剝奪了農民對住宅和上地應享有的部分權利，大大降低了農民的房屋產權和土地使用權的流通性。

要以農村上地使用權抵押作為信用化的突破口。一要充分落實完善現有的土地制度，改革不合理的土地政策，給予農民實際的經營自主權；二要提高上地的綜合利用度，科學前瞻地做好上地的總體規劃，對上地進行分級分類管理，提高上地的使用價值；三要建立土地使用權流通市場，提高土地使用權的流動性。目前，福建省林權制度改革和林權抵押貸款試點工作已取得初步成功，其經驗值得推廣。

發揮財政投資和金融投資的協同效應

農村基礎設施投資的公共產品性、農業產業的弱質性、農民的弱勢地位等決定農村經濟會出現“市場失靈”，單純依靠市場力量無法解決：衣村問題，需要政府的引導與支持。但我國財政支農的力度不足，近年來國家財政用于農業支出占財政支出的比重呈下降趨勢。同時，用于支援農村生產支出和農業科技“三項”費用支出總和占總體農業支出的比重呈上升趨勢且比率大多在60％以上，這部分財政支出多數采取單向補貼到戶的方式，這種方式比較分散，效率不高，對農業生產的支援乏力，而且有時被地方政府另作它用而不是真正支農，有時卻是支持了農業生產中的相對強勢群體，弱化了對弱勢群體的支持。

因此，我們提出要將財政投資與金融投資有機結合，加速農村信用化的進程。將財政投資中支農支出和農業科技“三項”費用支出這兩項財政支農資金集中通過公司(農村金融投資公司)運作，一方面增加農村金融投資公司的營運資金，另一方面提高這部分資金的運用效率。通過財政投資的這種“杠桿效應”，引導成倍金融資本投資農村經濟。況且財政投資和金融投資的這種協同效應是呈乘數放大的，財政投資改善金融生態環境吸引金融投資，兩者投資量總和又進一步優化金融生態環境，從而進一步吸引資本流入，如此循環，產生乘數效應。對于我國農村金融特別落后的現狀，這種效應相當明顯。當然，作為經營資本投資的財政資金要與公共基礎設施建設、社會救濟、自然災害補助等相區別，財政對后者的支出仍是必要的。

組建農村金融投資公司，實現農村金融與產業一體化

創建農村金融投資公司

農村經濟進一步發展需要金融與產業融合，農村自然資源與資本隔離的現狀也需要金融與產業融合，同時，農村產業結構升級、城鎮化建設、現代化建設需要大量的資本。但農村金融供給、自有資金積累嚴重不足無法滿足發展需求。因此，需要金融與產業融合，通過資源吸納資本，通過資本開發利用資源，形成資源綜合開發利用效率提高與投入資本規模放大的互動良性循環。

這個新型經濟組合模式、信用化載體、金融與產業一體化載體——農村金融投資公司——就應運而生。農村金融投資公司是立足農村，在現階段通過政府引導、農民自愿組織建立，既有金融融資功能又有產業投資功能，獨立自主經營、自負盈虧，從事農村資源綜合開發利用和農村建設的現代企業。通過農村金融投資公司這一載體，實現農村與城市，農業與工業，人才、技術、先進管理經驗與農村土地、勞動力資源，農村金融與現代金融的有機結合(如示意圖所示)。

通過農村金融投資公司，實現農村金融與產業一體化，預計農村經濟的發展格局是：金融投資公司為數一數二的大龍頭企業，同時存在規模眾多的中小工商企業和私人個體經營者以及家庭農業生產者，隨著城鎮化水平的提高，多產業、多行業的企業也將駐入。農村財政金融體制預計格局是：政府和政策性銀行資金通過投資公司這一載體運作，商業銀行(地方性銀行、農信社)貸款給投資公司以及廣泛的中小工商企業、家庭生產者，風險投資、債券、股票市場也將發展。

改組農業發展銀行

利用農業發展銀行職能調整的契機，將農業發展銀行改革為國家控制，具有金融融資功能和可從事產業投資的政策性、綜合性投資公司。將農業發展銀行定位于農村金融投資公司的組織者、代表國家的控股股東、經營領導者，農業發展銀行為集團控股公司，本身不經營實業。

通過農村金融投資公司先期改造建設農村，以土地使用權為抵押貸款，引進商業資本投資。根據區域差別，在農業土地密集區(如中、西部地區)，農村金融投資公司主要借鑒國際先進經驗，開展大宗農產品的現代化生產；在非農業土地密集區(如東部沿海地區)，農村金融投資公司主要利用科技，開發優質特色農產晶、生態農業、旅游生態園等。同時，伴隨農村經濟的增長，推進農村第二產業、第三產業發展，城鎮化、現代化建設。當前，糧食安全也是國家的重要工作，但不能靠粗放式經營來提高糧食產量，而要靠市場、靠科技力量，通過分清比較優勢與劣勢，利用國際貿易手段，來提高糧食安全度。

農村金融投資公司的建立，立足于我國農村市場經濟成長的規律，解決農村的供給與需求不足問題：立足于慎重考慮農業在國民經濟中的基礎地位和投資的長期

性，農村的市場化進程的滯后性，農民經營對風險承受能力的脆弱性；立足于認真考慮農村生產力水平及其發展要求，重視在法律框架下的自主經營和民主決策；立足于思索金融體制和環境的創造性，使農村金融投資公司成為制度創新和產品創新的主體。通過產權制度的改革最終落實到激勵制度的轉變，使體制的安排利于消除目前農村的信貸萎縮現象；立足于參考國際慣例和現代金融制度的要求，借鑒有效經驗，創新出符合中國農業經濟特色和規律，適應農村金融發展的金融環境。最終達到實現農村金融與經濟資源的有效組合。

農村金融投資公司在制度設計之初應當吸取經驗教訓。一是多元化明晰的產權主體，現代企業制度的法人治理結構和經營管理制度：二是法人農村金融投資公司由農業發展銀行(農村金融投資控股集團公司)控股，避免地方政府行政干預；三是農村金融投資公司具有風險投資性質，資金、技術、人才與資源組合，金融與產業一體化，具有廣闊的發展空間，適應生產力發展要求：四是維護農民的利益不受侵害。

當然，農村金融投資公司在實施過程中，仍會碰到一些困難，有些問題需要進一步探討解決。主要有：農民小富即安的陳舊觀念；既得利益群體的阻礙；經濟社會制度的配套改革；現行上地政策的障礙；科學前瞻的農村發展遠景規劃。如何合理使用上地問題；公司的股權(土地、技術)定價與股東利益的協調問題：如何健全公司的治理結構和經營管理等問題。

編后語：

這篇文章觀點新穎，立意前衛，為今后；的銀行貸款抵押擔保展示了一個全新的視角，不僅在理論上是一大突破，一旦付諸實施，前景不可估量。

然而，本文的設想有兩點仍需注意：首先，此文觀點在目前不是盲區，而是法律的禁區。因為《中華人民共和國擔保法》中的第34條第3款、第37條；第2款對集體所有的使用權抵押有明確規定。所以至少在目前，要想付諸實施必須在法律的現有框架下有所突破。

還有一點要指出的是：上世紀90年代中期，這個設想在一些地區曾經實踐過，效果不是很理想，原因就在于風險的處置與防范方面，一旦貸款到—期不能收回，這些抵押物如何在市場上去變現非常棘手。

盡管如此，此觀點在理論上的超前意識仍值得稱道，目前人民銀行也在積極探索動產抵押的可能性與現實性。如果本文所言變為現實，動產抵押也獲突破，將徹底改變目前的“貸款難”和“款難貸”問題，則功莫大焉!

(本文是由馮正欽。林敬耀、劉連舸主持的農村金融體制改革課題組的成果摘要，其他成員有王偉、李志林、陳仲光)

責任編輯：柯丹