中國基層民主發(fā)展概述

彭蘭紅

１９８７年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村民自治開始有了法律保障。

１９９０年，民政部根據(jù)中央部署，在全國廣泛開展村民自治示范活動，全面拉開村民自治序幕。

１９９２年，民政部確立村民自治基本內(nèi)容，民主選舉成為村民自治的基礎(chǔ)。

１９９８年，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，為農(nóng)村基層民主自治提供了法律保障。

２００１年，全國均實現(xiàn)了村委會的直接選舉。

１９９９年，民政部進行城市社區(qū)建設(shè)試點，城市居民自治開始實施。

２０００年，《民政部關(guān)于在全國推進社區(qū)建設(shè)的意見》下發(fā)，社區(qū)建設(shè)大規(guī)模展開。

２００２年，北京九道灣社區(qū)居委會實現(xiàn)直選，成為基層民主從農(nóng)村走向城市的重要標志。

２００３年，寧波海曙區(qū)成為第一個社區(qū)居民全面實行直選的行政區(qū)，中國社區(qū)直選向深層次推進。

改革開放以來，中國在經(jīng)濟領(lǐng)域逐步進行了由計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌，由此帶來了中國社會階層結(jié)構(gòu)的深刻變動，一個逐漸成型的市民社會正在悄然興起。與此相適應(yīng)，中國的政府管理體制和管理方式也逐步進行了調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的社會和經(jīng)濟狀況，而其中最具有代表意義的變化和調(diào)整，莫過于中國基層民主的興起和發(fā)展。

中國基層民主始于２０世紀９０年代初開始的村民自治。２０世紀８０年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，中國的農(nóng)村走在了市場化改革的最前列，農(nóng)民開始有了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，并有了自己獨立的經(jīng)濟利益，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也逐步趨于多樣化，人民公社體制失去了其賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)而瓦解。在這種背景下，政府開始進行基層政權(quán)的重建，包括在人民公社一級實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府和在公社大隊一級推行村民自治，設(shè)立村民委員會。村民委員會是農(nóng)村基層的群眾性自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，實行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

１９８７年，為了保障農(nóng)村村民實行自治，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并要求各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)該法和本地區(qū)實際情況，規(guī)定實施的步驟和辦法，村民自治開始有了法律的保障。但在實行的過程中，由于各種原因，遭到諸多的質(zhì)疑和抵制，一直未得以全面開展。

１９９０年，中共中央在山東召開村級組織建設(shè)現(xiàn)場會議，并轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)文件，要求認真實施《村民委員會組織法（試行）》。此后，民政部根據(jù)中央部署，在全國廣泛開展村民自治示范活動，由此全面拉開村民自治序幕。

１９９２年，民政部確立村民自治的基本內(nèi)容為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在實際的行政工作指導(dǎo)中，民主選舉成為村民自治的基礎(chǔ)。在實踐中，民政部在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步確立了一套民主選舉的程序和規(guī)則，包括候選人由村民直接提名，候選人名單提前公布，預(yù)選產(chǎn)生正式候選人，實行 一人一票的直接選舉、差額選舉、民主競爭、無記名投票、秘密劃票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果、取消流動票箱及代投票等。這些程序和規(guī)則的確立，使選舉過程的民主、公開、平等精神得到體現(xiàn)，有效保障了村民的民主權(quán)利，激發(fā)了村民參與的熱情，村民自治也在此基礎(chǔ)上注入了民主的因素，成為中國基層民主的開端。

１９９８年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，將民主選舉的程序和規(guī)則用法律的形式固定下來，并將村民代表會議、村務(wù)公開等內(nèi)容寫入，從而為農(nóng)村基層民主自治的有效實施提供了法律上的保障。

２００１年，云南省撤銷行政性質(zhì)的村公所，實行村委會直接選舉，由此，全國全部實現(xiàn)了村委會的直接選舉，村民民主自治在形式上在全國全面普及。

但在具體的實踐中，村民自治真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的并不多。其中的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：１、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會選舉的操縱和控制。雖然法律上規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是在實際的運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于處于壓力型政府管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務(wù)和指標，需要村委會的密切配合和支持。在這種情況下，對村委會選舉進行操縱和控制，選擇一個讓自己滿意的村委會班子，就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必然選擇。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入主要來自各種農(nóng)村稅費及集體經(jīng)濟（包括集體土地的出賣）收入的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有足夠的動力來干預(yù)和操縱村委會的選舉。２、村委會與村黨支部的矛盾。法律上規(guī)定村黨支部是村級各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，同時村黨支部的成員的任命來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，這種自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)與村委會自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生沖突。為了解決這種沖突，各地進行了不少創(chuàng)新，如村委會與村黨支部的“一肩挑”，村黨支書的“兩票制”選舉，但是這些并不能從根本上解決問題，在實際的運行中，因為兩委沖突而出現(xiàn)兩個權(quán)力中心或村級組織陷入癱瘓的狀況不在少數(shù)。３、選舉法規(guī)的不完善。如最近在全國各地大量出現(xiàn)的賄選問題，因為無相關(guān)法律的明確規(guī)定而不能得到有效的處理，從而影響了農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。

在村民自治的影響下，城市居民自治也于１９９９年左右開始實施。城市居民自治實施的背景是城市社區(qū)建設(shè)。隨著城市市場化進程的加快、單位制的解體、城市流動人口的增加、城市社會結(jié)構(gòu)的變化、城市管理重心下移，傳統(tǒng)的城市基層管理體制需要進行調(diào)整，以適應(yīng)變化的新情況。１９９９年，民政部開始進行城市社區(qū)建設(shè)試點，形成了不同的社區(qū)組織管理模式。

２０００年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公室批轉(zhuǎn)《民政部關(guān)于在全國推進社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)建設(shè)開始大規(guī)模的展開。社區(qū)建設(shè)在實踐中有兩個方向，一個方向是強化政府的行政管理職能，加強政府對社區(qū)的管理和控制，如上海的“兩級政府，三級管理，四級落實”；另外一個方向則是強調(diào)社區(qū)的自治功能，進行居委會的直接選舉，其法律依據(jù)是１９８９年第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。１９９８年，山東省青島市四方區(qū)進行了居委會直選的嘗試。１９９９年開始，青島、上海、南京及廣西都先后進行了直接選舉的實驗工作。

２００２年，北京九道灣社區(qū)的居委會直接選舉得到媒體的廣泛報道，產(chǎn)生了較大的影響，被認為是基層民主從農(nóng)村走向城市的重要標志。

２００３年，北京、上海、武漢、哈爾濱、濟南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區(qū)直選試點工作，寧波市海曙區(qū)成為第一個社區(qū)居民全面實行直選的行政區(qū)。中國社區(qū)直選逐漸由點到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開，并向深層次推進。

社區(qū)居民自治在實行的過程中，從觀念到制度得益于農(nóng)村村民自治１０多年的實踐，同時由于城市居民的教育水平高，開放意識高，資訊發(fā)達，在選舉過程中各種各樣的競選活動、拉票及選舉辯論都超出了農(nóng)村的水平，而在其中進行的管理體制的創(chuàng)新，如寧波海曙區(qū)的“議行分開，選聘分離”，也具有十分重要的意義。

居民自治的推行過程相對農(nóng)村來說要平靜的多，一個重要的原因可能是城市社區(qū)目前來說還只是居民居住、生活的場所，與居民的切身利益關(guān)聯(lián)不大，居委會所擁有的集體資源很少，沒有什么利益紛爭在內(nèi)。目前顯露出來的主要是選民登記上的問題，即對社區(qū)居民的身份認證問題，如今年的深圳非戶籍居民討選民資格的“江山事件”就是一例。社區(qū)居民的身份資格問題比農(nóng)村社區(qū)要復(fù)雜，其主要原因來自于長久以來的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元分割體制的影響。由此，在城市化的進程中，保障外來人口的民主權(quán)利，推動城市平等化的努力，構(gòu)成社區(qū)居民民主自治的一個重要內(nèi)容。

村民自治和社區(qū)居民自治從法律意義上來說都是社會層面的民主自治，但是由于其涉及面廣，同時長期以來村委會和居委會事實承擔(dān)著大量的行政職能，因而不可避免地對基層政權(quán)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主進程產(chǎn)生影響。

１９９８年，在四川先后出現(xiàn)了比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推公選的事例。同年底，四川南城鄉(xiāng)、步云鄉(xiāng)先后進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，從而將基層民主的發(fā)展推到一個新的階段。隨后，全國各地出現(xiàn)了各種基層政權(quán)民主改革的嘗試與創(chuàng)新，包括１９９９年深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”選舉鎮(zhèn)長，山西卓里鎮(zhèn)“兩票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)；２００２年湖北楊集鎮(zhèn)的“兩推一選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長；２００３年４月至２００４年２月，江蘇省宿遷市用“公推競選”辦法產(chǎn)生３７名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；２００３年８月，重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進行了選民直接選舉鎮(zhèn)長的試點；２００４年，云南紅河州石屏縣的７個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

除了民主選舉上的改革與突破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣一級的政務(wù)公開也在推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)改革在試行，同時對縣鄉(xiāng)級的人民代表大會的制度改革也在探索之中；２００３年，深圳、北京、湖北等地都出現(xiàn)了獨立候選人競選人大代表的事例，這些獨立候選人包括私營企業(yè)主、律師、學(xué)生、農(nóng)民等。由獨立候選人競選引發(fā)的爭議直接導(dǎo)致了２００４年的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的修改，這次修改的“引入預(yù)選，鼓勵競選”，具有積極和深遠的意義。

除了選舉式民主的發(fā)展之外，參與式民主在２００５年也有新的突破。以“民主懇談”而聞名的浙江省溫嶺市于 ２００５ 年 ４ 月在澤國鎮(zhèn)采用了他們多年以來就進行的民主懇談的做法，將澤國鎮(zhèn)政府預(yù)算中的一些屬于政府投資的項目先拿出來，經(jīng)過 ２００ 多名由抽樣挑選出來的民意代表進行反復(fù)細致的討論，最終從政府所列的公共投資項目中選擇出來他們認可的項目，并將這個經(jīng)過“民主懇談”后挑選的項目交由人大投票同意，成為政府的最終預(yù)算。澤國鎮(zhèn)通過“民主懇談”的方式，改變了地方政府的預(yù)算決策過程，讓更多的公眾參與到以前封閉的政府預(yù)算的過程之中。

在此基礎(chǔ)上，２００５年７月 ，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進行了公共預(yù)算改革的試驗。改革的方法是將鎮(zhèn)政府提出的財政預(yù)算草案提交給鎮(zhèn)人大，經(jīng)人大代表就預(yù)算的具體內(nèi)容對政府進行詢問，并提出自己的修改意見之后，再由鎮(zhèn)政府和人大的預(yù)算審查小組共同修改預(yù)算，形成新的預(yù)算方案，再提交人大會議通過。通過這種方式，政府治理的過程變成了一個多方參與的民主的對弈過程。在這個過程中，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)落到了實處，從而加強了人大的作用和權(quán)力，人大對政府形成制衡關(guān)系，這在中國政治體制改革中走出了非常重要的一步。

若在選舉式民主充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，在人大代表的產(chǎn)生真正由老百姓按照自己的意愿以公平競爭和自由的選舉而產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，將人大對政府的監(jiān)督和制衡落到實處，中國基層的民主代議政治將由此確立。

從選舉式民主由農(nóng)村到城市再到基層政權(quán)的發(fā)展，從基層參與式民主的出現(xiàn)并深入發(fā)展，從由基層公共預(yù)算改革而帶來的基層政治體制改革的實踐，中國基層民主的發(fā)展逐漸從社會層面走向政治層面，從單一模式走向多樣化。

中國基層民主的發(fā)展，首先離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；離不開各級政府面對經(jīng)濟和社會變化而進行的主動調(diào)整和創(chuàng)新；同時也離不開專家學(xué)者的介入推動和人民群眾的積極參與，唯有各方的良性互動與通力合作，中國基層民主的發(fā)展才會持續(xù)進行下去。而民主作為一種保障公民權(quán)利與自由的程序和機制，如果能夠由基層持續(xù)深入發(fā)展，也必將為中國的進一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。