深化農村債務化解的對策

王宇波

近幾年來，國家高度重視三農問題，作為農村稅費改革的重要內容之一，各地在化解村組債務工作方面進行了積極的嘗試，也遇到了一些難以克服的困難。探索徹底解決農村債務問題，對許多農村工作者來說是一個嚴峻的挑戰。

村組債務的成因及構成

從村組債務的形成原因看，一是超出村組集體經濟承受能力舉辦公益事業，如教育普九達標，建設標準化教學設施、教師用房，村組道路建設、衛生文化設施建設的基建工程款拖欠；二是農民負擔沉重，各項稅費收繳困難，在“三提五統”收繳出現缺口時，由村組借貸完成上交任務形成的債務；三是村組在發展經濟，進行農業基礎設施建設時運用的上級有償使用資金，但由于管理或項目本身的問題未能達到預期收益而形成負債；四是村組興辦企業或鄉鎮興辦企業時由村組入股，向金融機構或農民個人借款，而所辦企業虧損倒閉致使村組負債；五是村組自身經濟薄弱，無力維持正常運轉而借貸形成債務；六是由于管理不善、村組干部腐敗導致超出經濟負擔能力而形成債務。

從債務結構分析，一是村組干部個人承擔的墊資、向親朋好友借款，或以個人名義向金融機構借款的債務；二是向村民個人或其他組織、個人的借款；三是向金融機構、農村合作基金會借款；四是拖欠上級有償使用的?？睿甾r發資金、財政周轉金等；五是各類工程款、干部工資補助、五保生活補助等等。

村組集體的債權結構相對比較簡單一些，主要是村民拖欠的“三提五統”費用、稅費及生產費用(如水費、電費、種子、肥料款等)、公益事業籌資、應上繳的承包集體企業資產使用費、生活困難借款（因病或災害、子女上學)等。這部分債權雖然數額很大，有些地方從債權債務比較來看債權甚至比債務還大，好像并不存在債務問題，但債權中的村民拖欠款大多是由于過重的農民負擔所造成，債務人的還款能力差，還款意愿低，特別是有些地方在化解村組債務中對集體債務采用均攤到人的辦法，農民極其反感，拒絕承認債務。從國家的農村政策方面來看，強行采取措施包括采用法律手段來清收村組債權都是不允許的。

債務化解不了，農村稅費改革所希望的規范國家與農民利益的關系難以理順，即使農業稅全部取消之后，開展村組集體的公益事業也難以籌資籌勞，將會給組織和領導農村社會的經濟發展帶來重重困難。

化解村組債務的經驗

湖北省委、省政府始終把化解村組債務作為推進農村稅費改革試點的重要環節來抓。從2000年開始，全面部署、抓好試點，先后兩次在麻城、武漢市江夏區召開全省農村化解債務經驗交流會議，明確提出力爭用三到五年時間全面化解農村債務，各地也結合本地實際創造性地開展化債工作。主要經驗包括：

一、建立組織，落實責任?？h(市)、鄉鎮成立以主要負責人掛帥的化解村組債務工作體系，負責指導、協調債務化解工作，處理具體問題。建立各級干部化解債務責任制，研究化債政策，統一印制化解債務的票據、表格，規定化解債務的業務工作流程，規范業務和資料存檔的要求。要求凡涉及村組財務收支的人員，必須按規定的時間和地點結清賬務；召開村民會進行宣傳發動，傾聽村民意見，逐戶核對賬目；發放債權、債務核對通知書；對核實后的往來賬目張榜公布，開展民主理財活動，以防止出現經濟糾紛和矛盾。

二、創新方法，核債減債。一是加大清收力度，力爭使農村債權損失降到最低限度。二是對因高息借貸形成的債務，要逐筆登記，參照國家金融部門同期同檔次貸款利率予以調減，重新換據。在登記換據時，實行本息分離，禁止利滾利、息轉本行為的再度發生，遏制債務滾雪球增長的勢頭。三是將村組閑置的公共資產和小型水利設施進行拍賣、租賃，以此化解債務。四是對涉及村組干部的債權債務，在雙方自愿、協商一致的基礎上，將債權債務進行置換轉移，減小債權債務的總規模，減輕村組化解債務的負擔和壓力。五是針對那些原來以村組名義興辦企業，企業倒閉后將債務轉嫁給村組集體的行為，要組織專班人員，在對債務形成原因進行全面審計清查的基礎上，劃清責任界限，將屬于個人承擔責任的那部分債務，從集體債務中剝離出去。六是對既是債權人，又是債務人的單位和個人所承擔的債權債務實行抵銷核減。七是對那些過去已經從村組集體獲取巨額高息的單位和個人，在償還本息時進行折扣，對債務人自愿要求降低償還比例，予以優先償還或公開競價償還。八是通過健全完善管理制度，嚴防新債的發生。九是增收還債法。主要是通過大力發展村組企業、養殖業、加工業等，逐步壯大集體經濟實力，從集體經濟收入中拿出一部分資金還債。

三、加大政策扶持力度，分級負擔農村債務。根據債務成因和縣鄉兩級財政狀況，把政策性支農債務如農發有償使用資金予以減免，上劃農村義務教育辦學債務、增加對農村村組補貼等。還有的地方爭取金融機構對農村村組貸款的豁免、掛賬停息等，大大加速了農村化債的進度。在化債過程中，從農民的根本利益和農村穩定的大局出發，省政府還特別規定了“五個不”，即不準超越農民的承受能力，搞突擊清欠；不準收回農民的承包地抵債；不準將村集體債務轉嫁給農戶；不準加重或變相加重農民負擔；不準增加新的村級不良債務，保證化債工作的穩定有序進行。

化解農村村組債務的對策

經過幾年的努力，農村債務化解工作成效顯著，但仍面臨著一系列難題：一是化債資金來源不足，進一步化債難度更大，村組集體資源租售殆盡，個別地方村組連辦公場所也賣掉用于還債；二是縣鄉財力有限，應該分擔的村組債務無力承擔；三是農村稅費改革后村級政權運轉資金不足，農業稅收及附加收繳困難，老債務的利息不能全免，又有新的債務形成；四是村級公益事業和共同生產所需的投入缺乏資金和勞力，如道路問題，國家出臺的村級道路扶持政策需要地方自籌配套資金、勞務，水利工程需要修繕等等；五是村組集體經濟基本癱瘓，靠經營所得償債無望；六是村組債務中農村信用合作社和農村合作基金會的債務國家還沒有相應的減免政策。徹底化解村組債務，特別是對于債務較大，地理條件差的地方仍然是難以解決的問題。

因此，深化農村債務化解工作要有新的思路。我們認為可以從政策、資源、集體經濟和控管四個方面把農村債務問題徹底解決好，為發展農村經濟、穩定農村打下良好的基礎。

一是在政策的制定方面，化解農村債務問題要引起各級黨委政府的關注，切實負起責任；依據各級政府的財力，加大對農村的投入，用轉移支付的形式解決部分化債資金來源和維持村級政權運轉；對農村信用社和農村合作基金會的債務給予核銷等。在政策執行方面，給予基層政府一定的自主權，在減免農業稅收時，應允許地方在減免稅的執行時間上有一定限度的靈活性，以中國之大，各地經濟發展和農民實際負擔的不均衡性來考慮，用減免稅來化債不失為有效的方法。

二是需要解決目前土地經營制度中，村組集體分享土地經營所得的問題，在城鄉戶籍制度趨近統一和大力發展農產品加工業、鼓勵農民從事第三產業的情況下，農村土地的有效使用呼喚非農經營，由此產生的收益用于化債是比較可靠的來源，其用地需要嚴格控制，但就其總額來講很小，其實施僅限于新增地(如遷村騰地、開荒地、整理地)或集體保有地也是足夠的。

三是探索適應新形勢下的農村集體經濟組織的新體制，探索股田制合作方式，農民以土地向合作經濟組織入股，對外招租拍賣，按收益進行分成，整合農村各類資源，促進社會分工，走按勞按資、取酬、共同富裕之路。鼓勵村組根據各自優勢，集體開發、整體租賃或承包拋荒土地，大力發展綠色企業和中藥材種植業，推動農村經濟的發展，增加集體收入，逐步償還債務。

四是加強控管，建立防止控制債務反彈的長效機制。要改變基層干部的管理理念，改進工作方式、方法，由過去指令型，變為指導、服務、示范型，發展經濟因地制宜，投入上以非公經濟為主體、減少集體投資風險；建設公共事業，必須把干部辦實事的積極性，轉變為群眾的積極性，由干部要群眾辦，變為群眾自己要求辦，杜絕在資金無著落的情況下，舉債辦事業；同時強化財務管理，控制預算外開支源頭。在村組經濟欠發達的地區，實行村賬鄉管村用，由鄉鎮農經部門代管賬目，實行預決算制度，由村民理財小組審核開支及由村民代表大會決定較大的項目支出，按項目管理資金，按財務規章運行，取消村級招待費，并定期開展民主理財，接受群眾監督，控制債務反彈，促進農村各項工作的開展。

（作者單位：華中科技大學管理學院）