完善國有企業法人治理結構的思考

許質武

國有企業法人治理 結構的現狀和問題

公司法人治理結構是公司制的核心，是伴隨著現代企業制度的產生和發展而產生和逐步發展完善的。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，國有企業公司制改革取得巨大成就。據國資委有關資料統計，實行公司制改革重組的企業，絕大多數都按《公司法》的規定建立了股東會、董事會、監事會和經理層，近幾年很多企業(特別是上市公司)還參照一些發達國家的做法，引入了獨立董事制度和建立了戰略、薪酬、提名、審計等專門委員會，從中央到地方以及一些國有企業自主開始推行職業經理人員的市場化招聘。

由于政治、經濟、文化、法律等諸多因素的影響，國有企業的法人治理結構中存在許多深層次的問題有待進一步研究、解決。

①多年來，我國的經濟體制改革基本上是以政府主導推進的，作為其核心的國有企業改革也是政府主導型的，多數企業集團的組建都是以“拉郎配”、行政命令式的或者是政府主管部門的翻牌公司，以行政性的資源配置為主導，市場配置資源的作用發揮有限，企業內部的組織形式、經營業務千差萬別。經過多年的改造、重組，已開始向現代企業轉變，但很多企業卻未建立現代企業制度，即便實行了改制、建立了公司法人治理結構的企業或企業集團，多年形成的傳統，習慣以行政式的管理思想和方式開展工作，規范的法人治理結構難以建立，建立起來的也難以有效運轉。

②完善的公司法人治理結構是建立在現代產權制度和現代企業制度基礎之上的，而我國國有企業的產權改革遠遠滯后于其他方面的改革，政府機構的改革更滯后于國有企業的改革，致使國有資本“人格主體虛無”，國有企業“出資人缺位”現象長期存在，具體管理上又存在政企不分、政資不分，導致權力行使上“五龍治水”或“九龍治水”，而責任和義務的承擔上又互相推諉、扯皮。企業內部經營機制沒有根本轉變，激勵和約束機制尚未建立健全，一方面容易束縛住企業的手腳，另一方面又導致失控，“內部人控制”甚至“個人說了算”也就難以避免，國有企業一些問題的發生與此不無關系。

③我國在社會主義市場經濟體制下，國有企業治理發展方向應是以貨幣資本治理和人才資本治理相結合的多邊治理結構。正是受到傳統觀念和習慣勢力的影響，在國有企業的法人治理結構中，無論是企業與政府機關、國有出資人的關系，還是母子公司體系中的母子公司關系，本應按股權大小構建權責利關系和層層委托代理的契約關系，但卻仍然貫以行政隸屬關系和上下級關系，即形成了“婆婆”以及“老子公司”、“兒子公司”、“孫子公司”等封建色彩極濃的等級體系，在管理上也就很難避免“發號施令”和“越權”行為的發生，再加上法制法規不健全和市場體系不完善，更加劇了負面效應的作用。這是完善現代企業制度下公司法人治理結構必須打破的陳腐觀念。

④公司法人治理機構的建立，是對企業權責利關系的重新配置，是企業管理方式和經營機制的根本性轉變，從某種意義講，是國有企業的制度創新和管理革命。然而我國很多企業的改制是按上級的要求建立了“三會一層”(即股東會、董事會、監事會、經理層)，不僅與“老三會”(即黨委會、職代會、工會)的關系未完全理順，而且新“三會一層”的責權利界定也不是很清晰，制衡機制不完善，甚至董事會、監事會一年開一次會，形同虛設。在人事安排上，更是五花八門，黨委書記兼董事長、董事長兼總經理、上級領導兼董事長等等，許多兼職董事和外部獨立董事工作不到位，作用極其有限，內部董事與經理層重疊，特別是在具體人的安排上，平衡關系、照顧“老同志”的情況多有發生。干部任命上，仍沿用傳統的方式，市場化配置和競爭上崗機制剛剛起步。這些都是在公司法人治理結構中要進行規范和完善的。

完善國有企業法人治理結構的模式設計

隨著我國國有資產管理體制改革的深化，國有經濟布局和結構的調整以及國有企業現代產權制度和現代企業制度的建立、完善，企業的整體格局將是國有獨資、國有控制和大量股份制的混合所有制企業，國有企業的組織形式將以母子公司體系為主要模式。針對不同組織形式的企業，法人治理結構模式也有所不同。

①國有獨資公司法人治理結構模式。主要分布在涉及國家安全的行業集團公司，少數不宜實行股權多元化、帶有行業管理性質的集團公司以及資本型的資產經營公司、投資公司等，建議采取如下的法人治理結構模式：

集團不設股東會，由國資監管機構代表國家股東行使出資人職權。這類集團公司由國家授權作為營運主體運營，并對其全資、控股、參股企業中國有資產依法進行經營、管理、監督。

董事會、經理層和企業黨委(黨組)一體化設置，即內部董事、經理班子成員、黨委(黨組)成員完全重疊，根據需要可以適當引進外部董事，外部董事主要發揮獨立表決和專業方面的決策作用。由于企業集團的經營業務和日常管理主要在子公司，相對而言，集團公司行使的都是重大事項管理和決策，單設經理班子或董事會只能影響效率；設立董事會的目的在于轉變決策機制和管理方式，董事會實行集體決策、個人負責，落實責權利責任制，克服總經理負責制下的“個人說了算”和“內部人控制”的弊端；黨委(黨組)參與決策為了保證黨的路線、方針、政策的更有效貫徹實施；董事長、總經理、黨委(黨組)書記可以兼任，董事長為法定代表人。

監事會由國資監管機構委派，人員構成可以內外結合，形成對董事會監督制約，有效實現控制權和監督權的分立。這種模式特別強調以集團為基礎的營運主體作用，國資監管機構的主要職責是選派董事會、監事會成員，涉及產權變更的決定權和享受股東的收益權，涉及追加國家重大投資的事項需要報相關部門審批，其余原則上授權企業自主經營。

②國有控股、國有參股公司法人治理結構模式

國有企業通過引進戰略投資者(我們主張，對國家壟斷行業，應主要引進像社保基金等帶有公益性質的國內戰略投資者，其他行業可以引進境外、非公有制的戰略投資者等)、改制重組、發行股票等形成國有控股、國有參股的混合所有制企業。這類公司應設“三會一層”的法人治理結構體系。

股東會議由全體出資人組成，國資監管機構代表國家行使國有股出資人職權。

董事會由股東會選舉產生，根據需要可以引進外部董事。為保障中小股東的權益，在董事會、監事會選舉中可以采用累積投票制。

監事會由股東會選舉產生，監事會中要有股東代表和職工代表。

代表國有股份出任的董事、監事由國資監管機構選派，其中國有控股公司的董事長、監事會主席由國資監管機構推薦或派駐。

經理層人員原則上按市場化選聘。

董事長為公司的法定代表人，可以由黨委(黨組)書記兼任。

“三會一層”法人治理結構模式的核心是清晰劃定股東會與董事會、監事會及董事會與經理層的委托——代理關系，強化董事會貫徹黨和國家的路線、方針、政策以及在重大問題上的決策作用和經理層的日常經營、管理作用；監事會能夠獨立有效行使監督權。為充分發揮監事會的獨立監督約束作用，可以參照德國、荷蘭等國家公司治理模式，監事以外派為主，適量吸收內部人參加，并保證其有效行使職權。

對集團成員單位的公司法人治理結構應視情況而定，不應采取千篇一律的模式，也不必與母公司完全一致。在新的《公司法》和《國資法》未出臺前，要在公司章程中明確和規范。

完善國有企業法人治理結構幾點建議

①正確處理好“新三會”和“老三會”的關系

“新三會”即指公司法人治理結構中的股東會、董事會和監事會，“老三會”即指黨委會、職代會和工會。我國多數國有企業“新三會”設立后，“老三會”仍然延續存在。關于二者關系的處理，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出“企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應公司法人治理結構的要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與重大問題的決策。”“要全心全意依靠職工群眾，探索現代企業制度下職工民主管理的有效途徑，維護職工合法權益。”

根據中央決定精神，我們認為，企業黨組織具有保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施的職責，參與企業重大問題的決策，并且具有團結統一董事會、班子成員思想和監督各項重大決策和管理工作的義務，而不是有人理解的僅僅起到保障監督作用；職工群眾是國家的主人，但落實到具體企業，每個人都是被聘用的工作人員，每個人都有維護個人權益的權利，也有參與管理的義務。但重大問題的決策必須按照公司法人治理結構的要求規范進行。在具體安排上，黨委會的主要成員要加入董事會，黨委書記可以兼任董事長；工會、職代會的主要職責是維護職工權益、監督企業運行和溝通協調各方面關系，工會領導和職工代表可以參加監事會。在具體工作上，涉及到重大問題的決策要征求黨委會的意見，涉及職工利益的問題及時征求職工和工會的意見，將結果按時通報。總之，“新老三會”關系的處理和協調是國有企業改革中出現的新事物，通過不斷的實踐和探索必將找出有效的處理方式，保證企業協調有序運行。

②轉換國有企業選人用人機制，探索“黨管企業干部”的新形式、新方法。

關于企業干部管理，黨的十六屆三中全會《決定》指出“股東會決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權。”“要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業經營管理者的機制相結合。中央和地方黨委要加強和改進對國有重要骨干企業領導班子的管理。”這些精神總體上與《公司法》的規定是一致的。而按照國務院《企業國有資產監督管理暫行條例》的規定，國資委決定任免或建議任免的企業干部范圍比較大，在實際工作中，中央管理的企業甚至對集團公司成員單位子公司的干部管理大多沿用行政干部的任免方式進行，市場化選聘僅僅是個開端。因此，探討“黨管企業干部”原則和市場化選聘經營管理者的有機結合是擺在我們面前的一個新課題。

在我國目前充分競爭的產品和要素市場不完善、職業經理人市場尚未形成的情況下，我們建議采取以下做法：

首先，由黨的組織部門和國資監管部門制定明確的各級各類企業干部的任職資格和條件，除規定政治條件、學歷和專業知識要求外，更要對從業經歷、經營業績和能力有明確規定，因為企業干部的閱歷和資歷非常重要，所以原則上應分層次選拔，不宜越級選用。其次，組織選拔和考核上，具備條件的可以市場化公開招聘，其他仍可以沿用黨管干部的程序、方法組織考核，向股東會、董事會差額推薦。再次，按《公司法》和《決定》要求聘任，并報組織部門備案，組織部門建立健全高級職業經理人員人才庫和后備企業干部庫。最后，企業干部中的董事會、監事會、管理層均要實行任期制，并規定嚴格的考核標準，任期屆滿需重新聘任，但連任一般不超過兩屆，任期內也可以雙向選擇，但要履行嚴格的組織程序。

③建立完善國有企業激勵約束機制

激勵與約束機制是法人治理結構有效運轉的關鍵，激勵不足和約束軟化是國有企業普遍存在而長期未能很好解決的問題，在所有權和控制權兩權分離的情況下完善激勵約束機制尤為重要。這是一個非常復雜的問題，我們認為要把握好以下原則：在明確貨幣資本(一般為國家的原始投入)治理的前提下，承認人力資本的作用和價值，讓人力資本的管理創新和技術創新，在提高企業競爭力和促進企業發展中起到重要的作用。人力資本應該有剩余價值的獲取權。激勵應該是雙面多元的，約束應該是內外雙層的，雙面是指正面的獎勵性激勵，也有負面的懲戒性激勵，使之具有危機感和緊迫感；多元是指既有物質性的激勵，也要有精神和社會層面的激勵；雙層約束是指既有內部相互制衡、監督約束，也需要來自外界市場和法律、社會層面的約束。全面貫徹責權利統一原則，不能出現激勵和約束的真空地帶，即對董事會、監事會、經理層實行全面激勵和約束，不能出現沒有責任的權力，也不能出現沒有權力、利益的責任。

具體做法建議為：首先對不同類型、不同行業和特點、狀況的企業，確定出相應的目標和考核指標體系，確定大致的薪酬體系、標準和獎懲辦法；對不同層次的高級管理人員確定社會化的薪酬標準，對職業經理人應該有一個市場化的定位，具體聘任中實行雙向選擇。其次，物質激勵可以采取年薪加獎金為基礎的辦法，對上市公司和股權流動性好的公司可以輔之以期權激勵；而有效的退休保障激勵既是防止職務犯罪的有效手段，也是廣大國企高管人員最關心的問題，其激勵作用是必不可少的。再次，約束機制的建立，一是靠內部機構的相互監督和制衡；二是市場業績的體現和考評結果，以及來自經理人市場的競爭壓力，法律、道德約束都是不可缺少的，而任期制的實施及屆滿的雙向選擇也是規范法人治理結構、形成有效約束的重要手段。最后，對監事會成員要建立相對獨立的不與公司業績緊密掛鉤、但對問題的出現要承擔責任的激勵約束機制。

（作者系兵器財務有限責任公司黨委書記、總經理）

（責任編輯：崔如波）