內蒙古礦產資源開發利用的現狀及對策建議

常振亮　樂　奇

一、全區礦產資源概況及勘查開發的現狀

(一)礦產資源概況

經過50多年的地質勘查，全區已發現各類礦產地4100余處，礦產135種，占全國已發現礦種的78.95％；查明有一定資源儲量的礦產91種，占全國已查明資源礦產的57.56％，并有28種礦產保有資源儲量居全國前3位，73（亞）種礦產保有儲量居全國前10位，20種礦產的人均占有量是全國的兩倍以上，全區礦產資源的潛在經濟價值達13.4萬億元，僅低于青海和山西省，列全國第3位。我區礦產資源與全國其它省區相比具有明顯的比較優勢：

一是能源礦產品種齊全，資源儲量豐富。煤炭資源已查明和預測含煤盆地49個，面積10萬平方公里，查明資源儲量2261億噸，預測資源量10000億噸以上，占全國探明儲量的25％以上，居全國第二位，潛在價值11.2萬億元。含油氣盆地12個，面積44萬平方公里，其中6個盆地見工業油氣流，查明石油地質儲量2.76億噸，預測資源量30—40億噸；查明天然氣地質儲量7903億立方米，預測資源量15000億立方米以上。

二是有色金屬資源儲量豐富，分布集中，具有規模開發條件。區內已查明銅、鉛、鋅、鎢、錫、鉬等10種有色金屬礦產，總金屬資源儲量2139萬噸。

三是稀土資源得天獨厚，世界第一。區內已查明白云鄂博和“八○一”兩處稀土礦床，稀土氧化物保有資源儲量8270.2萬噸，預測資源總量1億噸以上。

四是非金屬礦的分布廣泛，優勢明顯。石膏、芒硝擁有世界級的特大型礦床，湖鹽、天然堿和優質高嶺土全國聞名。螢石、石灰石、石墨、石棉、水晶石、硫磺等非金屬的儲量也在全國占有重要的地位。

(二)礦產資源勘查開發利用的現狀

2003年以來我區共有在期礦產資源勘查項目848項，比上年增長56.5％；實施勘查總面積1.9萬平方公里，是上年的2.8倍；礦產資源勘查投資達到4.7億元，是上年的3.6倍。局部地區實現了找礦重大突破，如自治區地礦局在赤峰地區發現經初步評估的拜仁達壩多金屬礦床，銀、鉛、鋅資源儲量規模可望達到特大型。

2004年由于礦產資源的勘查開發工作得到了自治區政府的高度重視，采取了一系列招商引資的優惠政策，勘查市場異常活躍。僅1—9月，國土資源廳已受理探礦權登記申請2183個，審核頒發勘查許可證1470個，實施勘查面積3.2萬平方公里，第一勘查年度計劃投入資金16.9億元。但我區地質勘查工作與巨大的礦產資源潛力相比，勘查工作仍顯得相當滯后。

在礦產開發利用方面，截至2002年底，全區已開發利用礦產86種，占探明礦種的68％；開發利用礦區734處，占探明礦區的71％。全區共有礦山企業4656家，礦山企業從業人員總數27.87萬人。2003年，全區礦業開發總投資25億元，實現礦產生產總值151億元，比上年增長31.3％；2004年1—9月，辦理采礦權延續、變更620個，新批準采礦權54個，計劃投資16億元。

二、我區礦產資源勘查開發利用方面存在的主要問題

(一)礦產資源地質勘查工作薄弱，資源儲量家底不清

就全區而言，地質勘查工作與巨大的礦產資源潛力相比還相當滯后，基礎地質勘查程度低，資源家底不清的問題仍未得到有效解決。究其原因：一是地勘工作投入不足。目前，全區1∶20萬區域地質調查仍有1415萬平方公里的空白區，1∶5萬礦產地質調查僅完成全區面積的6％。二是技術設備落后和高精尖專業技術人才缺乏。因此一些已建成礦山的大中型礦床控制程度不夠，勘探深度只停留在300米左右，礦體規模和潛在遠景無法查明；受技術與人才制約，一些中小型礦床，工作程度低，僅處于普查階段，影響了礦產資源科學規劃和合理開發利用。

(二)礦產發展水平總體不高，與資源大區的地位不相稱

據統計，全區年創產值10億元以上的開發礦產有煤、石油、稀土；產值在億元以上的開發礦產有鐵礦、銅礦、鋅礦、金礦、湖鹽、水泥用灰巖等。全區礦業產值115.05億元，僅占全區工業總產值的7.1％，礦業產值僅列全國第12位；礦產品銷售收入僅占全國礦產品銷售總收入的2.2％，礦業實現利潤僅占全國利潤總額的0.37％，均低于全國平均水平，我區仍屬于礦業欠發達省區之一。

(三)礦產開發結構比較單一

我區長期以來形成了以煤炭生產為支柱的單一產業，僅煤炭就占礦業比重的50％以上，而我區具有特色的石油、天然氣、稀土、有色金屬和非金屬礦的開發速度緩慢，所占比重很低，資源優勢遠未得到發揮。礦產品結構單一，主要以原礦和初級產品為主，深加工和高附加值產品較少。

(四)礦產資源利用方式粗放，利用率低下

一是礦山雖然數量多，但規模小，布局不合理，全區礦山企業中小型礦山占90％以上，大礦小開、優礦濫采現象較多；二是共伴生礦產綜合回收能力較差，大多數礦山綜合利用水平不高，資源浪費嚴重；三是小礦山開采技術裝備落后，集約化程度很低，采礦回采率低，采富棄貧、采易棄難、破壞浪費資源等現象嚴重。

(五)管理方式和手段不適應發展的需要

我區一些旗縣、鄉鎮政府的領導對礦產資源法律法規知之甚少，依法開發礦產資源的意識淡薄，有的盲目引進投資者，違法分配、買賣、轉讓礦產資源，導致礦業秩序混亂，資源浪費嚴重。此外，我區基層地礦行政管理部門，特別是旗縣一級地礦行政管理部門相當一部分工作人員未能進入政府序列，人員編制和經費不能有效保證，加上管理手段落后等因素，對礦產資源開發的宏觀調控能力很弱。此外，我區絕大部分礦山是以無償劃撥方式取得的采礦權，采礦者缺少保護和合理利用礦產資源的意識，采礦企業只重眼前利益忽視長遠利益，往往以過度消耗資源來換取一時的經濟效益，這種掠奪式的開采不僅不能使礦產資源實現可持續開發，而且造成了礦產資源的巨大浪費。

(六)礦產資源開發引發的地質環境問題比較突出

許多礦山領導缺乏科學發展觀和循環經濟意識，重開采輕治理，造成礦山地質環境問題十分突出。全區礦山企業礦區面積總和為3583平方公里，應復墾112平方公里，實際復墾17平方公里，只占應復墾面積的15％。礦山廢石累計存量1.18億噸，并以每年1000多萬噸的速度增長。礦山開發引發的次生地質災害崩塌63處，塌陷123處。全區因開礦造成的煤層著火和地下水位下降等問題也十分突出。

三、我區礦產資源勘查開發利用的對策建議

（一）進一步加強地質勘查工作，切實摸清我區的礦產資源家底

一是積極向國家爭取資金政策支持，努力提高我區地質勘查程度。從2000年至今，國土資源部共支持我區2億多元的礦產資源補償費，支持我區實施了基礎性、公益性和戰略性地質勘查項目100多項。2004年，自治區國土資源廳邀請中科院16名院士對我區礦產資源開發利用進行了科學論證，經研究論證，這些專家們聯名向國務院提出了“內蒙古有可能成為我國二十一世紀重要的礦產資源接替基地，應加大對內蒙古礦產資源勘查投入”的建議，這一《建議》引起溫家寶總理、曾培炎副總理的高度重視，分別作出重要批示。自治區國土資源廳抓住這一有利時機，先后論證篩選了8億元的地質項目上報國土資源部及國家有關部委，目前項目正在論證中。目前，國家已將我區東西部的煤炭資源與油氣資源列為國家重點能源基地。建議自治區政府在此基礎上從高層次上向國務院及相關部門進行匯報協調，以爭取國家能給予更大的支持。

二是自治區政府加大對礦產資源的勘查費投入。2004年自治區政府通過多渠道籌資3.2億元，用于我區4個重點成礦帶8個重點資源集中區的地質勘查，目前首批75個、總投資1.56億元的地質勘查項目正在由國土資源廳組織實施；第二批地質勘查113個項目經費概算3.05億元（其中自治區投資1.44億元），將重點選擇國家已出資勘查的礦產地進行詳查和勘探，通過招標確定項目承擔單位。今后自治區政府需要進一步加大這方面的投入，使地質勘查工作向深度和廣度拓展。

三是制定政策，鼓勵和支持區內外地勘單位在我區從事礦產資源的勘查開發工作。近年來國土資源廳先后制定并以自治區政府名義印發了《關于鼓勵支持國內外地質勘查隊伍在我區開展地質勘查工作的通知》、《內蒙古自治區人民政府進一步加強礦產資源管理工作的意見》，明確要求各級政府要保證勘查投資人享有的法定權利，對來我區工作的國內外、區內外地勘單位，都要一視同仁地給予支持和幫助，極大地吸引和調動了地質勘查單位在我區投資勘查的積極性。今后需要進一步完善這方面的政策，并切實抓好這些政策的落實工作。

四是引進國際先進的地質勘查設備、技術和人才，提高我區礦產資源勘查開發工作的科技含量和勘探水平。為了提高地質勘查工作的科技含量，國土資源廳從項目總經費中拿出1000萬元，與國內知名的8個地質科研院所合作，著力解決地質勘查中的關鍵技術問題，指導和推動地質找礦突破。為了吸引礦產勘查方面的高精尖專業人才，國土資源廳與中國地質大學簽定了校地合作協議，今后中國地質大學將優先向我區輸送優秀的地質人才，在找礦理論、技術方面給我區指導和服務。為徹底摸清我區礦產資源的家底，實現找礦的重大突破奠定基礎。同時，要切實做好礦業統計上報工作，保證向自治區決策機關提供及時、準確的數字信息，為科學決策提供可靠的信息服務。

（二）以科學發展觀為指導，實現我區礦產資源的合理開發和利用

1.強化規劃調控

科學編制和有效實施礦產資源規劃，對于搞好礦產資源調查評價、勘查、開發利用與保護具有重要意義。因此，我區應根據國家和自治區經濟社會發展的目標和要求，進一步修編完善全區礦產資源總體規劃和各類專項規劃，統籌安排礦產資源的調查評價、勘查、開發和保護，嚴格按照規劃審批勘查開發項目和設置礦業權。從而使礦產資源管理走向規范化、科學化。凡新設立采礦權或擴大礦區范圍的，沒有規劃或不符合規劃的一律不予批準。礦山企業必須按照批準的礦山設計或礦產資源開發利用方案開采礦產資源，嚴禁大礦小開、一礦多開、亂采濫挖。

自治區政府應從當前礦產資源的總體形勢及保障自治區經濟可持續發展的實際出發，對重點礦區、熱點礦種的合理開發利用做出明確政策規定，限定資源的最低開采規模，將資源就地轉化和深加工作為發證的前置條件，鼓勵資源轉化，促進資源深度開發利用，凡是以出售原礦為目的的開發項目不予審批發證，引導企業走資源開采、有效利用和環境保護并舉的路子，充分發揮資源的最大經濟效益。對自治區確定的重點煤炭企業，要在資源接續等方面給予扶持，保障這些企業可持續發展，幫助和支持國有礦山企業將采礦權價款轉增國家資本金。

2.繼續加大對礦產資源勘查開發秩序的治理和監管

一是要深入開展礦產資源勘查開發整頓和規范工作。各級國土資源管理部門要嚴格履行各項監管職能，健全和完善礦山動態巡查制度、礦山年檢制度、舉報制度和違法行政責任追究制度，采取嚴格的監管措施，堅決依法管理、保護和開發利用礦產資源。二是整頓和規范工作要實現從一般性的大規模整頓向規范化、制度化地實施日常監督管理轉變，對非法開采和亂采濫挖的整頓，要實現從治表向從源頭上治本轉變。切實做好重點礦區、優勢礦產、非法轉讓、以采代探等專項整治工作，依法查處各類違法違規行為。

3.積極推進礦業權市場建設，逐步實現礦業權以招標、拍賣、掛牌有償方式出讓

今后礦產資源開發要設定這樣幾條標準：礦產資源開發必須有利于我區經濟社會的發展、財稅收入的增長；必須有利于擴大社會就業，提高當地農牧民的收入水平；必須有利于經濟效益、社會效益和生態效益的良性增長。為此：

一是要完善礦業權公開競爭出讓制度，下大力氣解決礦業權出讓“雙軌并存”的問題。除自治區大的資源轉化項目配套資源可按有償協議方式出讓礦權外，符合規定的要停止無償出讓、轉讓、延續、變更，均要實行“招拍掛”市場化運作。

二是要建立統一、開放、競爭、有序的礦業權市場體系。進一步抓好有形市場建設，加強對中介機構的規范化管理，要嚴格按規定程序和要求辦理，做到產權明晰、運行規范、調控有力。

三是加大各項規費的征繳力度。對于開采國家出資探明礦產資源的礦山，全部收取國家出資形成的采礦權價款。加大礦產資源補償費的征收力度，提高征收面和征收率，確保規費足額上繳。

4.加強地質環境保護，努力實現資源效益、環境效益、經濟效益和社會效益的有機統一

嚴格執行采礦活動的環保準入條件。禁止對生態環境具有不可恢復的破壞性影響的礦產資源開采活動，禁止在自然保護區、地質災害危險區內開采礦產資源，禁止土法采選冶活動，禁止開采高硫煤，禁止在重要交通沿線兩側的直觀可視范圍內進行露天采礦。對新建礦產資源開采項目，必須嚴把環保關，防止產生新的生態破壞和環境污染。礦山企業必須依法履行生態建設、環境保護和土地復墾義務。建立礦山生態環境恢復治理和土地復墾的多元化投資機制，加大綜合整治力度，要因地制宜地逐步實施環境保護和土地復墾履約保證金制度，用科學發展觀教育引導礦產資源開發企業走可持續發展之路。