赴澳大利亞新西蘭考察隨感

韓傳錄

2005年8月29日，我隨新聞出版總署行政監察考察團一行18人，出訪澳大利亞和新西蘭，進行了為期10天的考察學習。期間，考察了兩國新聞出版業發展概況和反腐敗方面的有關情況，參觀了悉尼、墨爾本等城市的主要書店、音像店等發行單位。還與澳大利亞出版界及發行業高層人員就版權及圖書貿易合作事宜進行了探討。此間收獲頗豐，啟示良多。

一、考察澳、新監督制度，借鑒外國先進管理經驗

澳大利亞和新西蘭法律制度比較健全，社會管理程度較高，在國家政體、社會制度、意識形態、民族風情等方面有著相近，在反腐敗和廉政建設方面走在國際社會的前列，有諸多值得學習之處。考察團邀請聯合國人權專家、悉尼科技大學教授、澳新南威爾士州首席大法官Sam Blay教授、悉尼科技大學法學院Wendy Bacon副教授、悉尼科技大學獨立新聞業中心主任Chris Nash教授、新南威爾士州政府公訴辦公室高級法律官員Tony Ingegneri先生、澳大利亞新聞委員會執行秘書Jack Herman教授，結合有關案例，詳細講解了國際反腐敗形勢、澳大利亞ICAC獨立反腐委員會的職能、權限和ICAC法案的具體內容以及澳大利亞新聞出版業腐敗有關申訴的處理機構和運作模式。根據透明國際公布的去年腐敗程度指數表顯示，新西蘭指數為9.6，廉潔度排名第二位、澳大利亞指數為8.8，廉潔度排名第九位。

澳大利亞反腐敗機構設置。澳大利亞設有兩套完善的反腐敗網絡體系。澳政府申訴機構The Ombudsman是專門調查、調解公民對政府或其公務員的任何不滿包括政府和公務員的腐敗行為，以及公民之間矛盾的機構，在澳大利亞，各行業都有自己的申訴體系，新聞出版行業內部同樣建立了申訴體系。另外，澳各州都設有專門的反腐敗機構，其中新南威爾士州反腐敗獨立委員會——ICAC最為完善，最具影響力，并且在反腐敗斗爭領域內享有世界盛譽。

ICAC功能及權限。新南威爾士州ICAC是在1988年ICAC法案基礎上建立的，直接向新南威爾士州議會負責，但不屬議會下屬機構，充分保證其獨立性。ICAC設立的目的是為了保護公共利益，防止公眾信任的垮臺以及指導公務員行為。ICAC由三個部門組成，即調查管理組，進行調查和詢問；運作管理組，監察ICAC內部腐敗，教育和研究公共行為；執行管理組，制定戰略方針，回顧，拓展新的政策和程序。ICAC有三大主要職能，一是調查和揭發腐敗，在公共部門內部針對嚴重的腐敗行為，進行調查和曝光，提交調查報告，并及時向其他相關部門溝通進行訴訟、紀律處分或者采取其他懲罰方法，使得人們接受教訓并且達到預防腐敗的作用；二是防范公共部門腐敗，給予公共機構建議、指導和信息，并輔助公共部門推進系統內部信息公開，制度建設，建立內部約束制度，形成監督機制，進行積極的防腐敗行動；三是公眾反腐敗教育及ICAC本身職能的教育，和每一個公共部門強調他們最小化腐敗的責任，教育社會和公共部門有關腐敗行為及其影響。ICAC的功能設置契合我國紀檢監察部門的職能，與我國目前開展的建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系建設極其吻合。ICAC有權調查任何在它認為可能是腐敗的申訴和情況，還可以調查任何有可能放縱、鼓勵或者導致腐敗的行為。依據法律要求，ICAC可以要求公共部門官員提供信息或者文件，在得到許可的情況下可以搜查、使用監聽裝置、攔截電話。

二、提高執政黨的執政能力，鞏固執政黨對新聞出版輿論陣地的領導權是國際社會的共識

澳大利亞出版業現狀。澳大利亞是一個多元文化的國家，政府鼓勵出版業的發展。澳媒體工業多是私有化，主要由九大財團擁有。主要企業200家左右，雇用人員近2.8萬，占國人總數的近千分之一。目前，澳大利亞主要媒體中，日報有14個新聞集團，占有總發行量的60.7%，主要電臺有40多家，在澳大利亞的新聞傳播和公眾輿論引導等方面起著非常重要的作用。主要免費商業電視臺有５家，另外兩家為收費有線電視。澳有234家圖書主要出版商（出版社），多為私人擁有。2004年出版圖書1.28億冊，銷售收入達到13.53億澳幣。澳有四大報業集團：先驅報和時代周刊雜志集團、默多克新聞集團、費爾法克斯公司和帕克新聞聯合控股公司。其中，默多克新聞集團發展最快，支配澳大利亞報業市場，并且擁有全國14個主要日報中7個的所有權，占有總發行量的60%，近年來還買下了英國《泰晤時報》和美國的《紐約郵報》，已成為國際性的報業集團。澳大利亞國內發行的報紙主要有《澳大利亞人報》、《悉尼先驅晨報》、《世紀報》、《金融評論報》、《堪培拉時報》等。

以法律規范出版行為，以市場調配出版資源。澳、新兩國家在經濟形態上都屬發達資本主義，在出版業的監管方面有著非常明顯的特點。一是新聞出版市場化。行業的發展和資源配置完全以市場調節。出版單位與印刷、發行單位完全分離，出版單位的興衰都由市場來決定，國家調控的成本非常低，這在某種程度上契合了我國正在進行的出版體制改革的的方向，有可以借鑒參考的地方。二是行業監管法律化。由于市場化程度高，行業經濟組織和從業人員的行為基本要服從市場的需求，優勝劣汰；行業日常管理工作完全委托行業協會之類的組織代行，而圖書出版物的質量和社會效果悉數交由社會和讀者檢驗，如果產生危害社會和公民個人權益的情形，則可依法向法院提起訴訟，國家監管成本不高，這為我們完善法律制度，加強行業監管提供了有益啟示。

堅定不移地鞏固執政黨對新聞出版輿論陣地的指導地位。我們發現，兩國政府都有一個共同的理念，即可以開放經濟但決不能開放意識形態。兩國都建立了嚴格的法律以規范新聞媒體。如澳大利亞至今雖沒有在新聞出版方面立法，但在媒體擁有權方面卻有明確的相關法律規定，如用《監督法》、《反歧視法》、《版權法》、《所有權法》、《反誹謗法》等五大類法律來規范新聞媒體的行為。其主要作用在于防止報紙、電視、電臺被獨家壟斷，鼓勵在具有重要影響力的商業媒體如日報、免費電視和電臺的擁有權具有多樣性，以保證日常公眾生活的報道的公證性和公開性。澳大利亞媒體的所有權也是私有的，但在《控制外商投資限額法案》中對新聞出版、廣播電視公司的資本結構作了詳細的規定，明確規定一個所有權人不得同時擁有一個出版社和一個廣播電臺的絕對所有權，跨媒體所有權受到嚴格控制，其目的顯而易見，就是保證執政黨對輿論的絕對控制，保證輿論媒體為執政黨服務。

考察團在與澳新聞署高管人員座談時，就報業監督方面一些共同關心的問題和加強信息溝通合作，充分利用信息資源等方面進行廣泛探討并取得共識。一致認為，在經濟全球化進程中，必須建立國與國、地區與地區之間緊密的經貿關系，必須堅持多元化、多樣性，尊重各國、各民族的文化，反對文化霸權和文化侵略。會談中，雙方就加強報刊業監管、規范從業人員的職業行為，保證報刊信息的完整、準確和快捷，以及維護消費者權益等方面，進行廣泛交談。

三、吸取先進管理經驗，不斷提高紀檢監察工作能力，為改革發展營造良好環境

進一步完善紀檢監察干部國（境）外培訓工作制度。但是隨著作為WTO締約國的我國新聞出版行業改革的進一步深化，黨風廉政建設和反腐敗斗爭將遇到許多新情況，出現新特點，工作任務更加重要、艱巨。在總署外事和人事部門的幫助下，要爭取國家外專局國外培訓工作的支持、資助，從目前考察性的培訓，發展到由國外教育機構開設新聞出版和法律監察專門班，最終實現考察性培訓和駐點開班培訓相結合的形式。

進一步推進新聞出版懲防體系建設工作。為加快建立與新聞出版生產力發展相適應的教育、制度、監督并重的懲防體系，建議：一是進一步加大公共教育，利用新聞出版優勢廣泛宣傳腐敗的社會危害和政府職員的反腐敗責任，特別是要增強各級領導干部反腐敗的責任意識；二是完善制約制度，形成監督機制，特別是要完善公務員行政行為的透明制度，保證信息公開、公平和完善，使權力運行始終處于監督之下；三是進一步加大辦案力度，形成強大的威懾力，同時要宣傳違紀人員付出的代價，及對社會的極大危害；四是不斷提高紀檢干部的政治和業務素質，繼續加大培訓力度，不斷提高紀檢監察能力，增強做好紀檢工作的自覺性、主動性。

進一步加強中國與外國出版領域的交流合作，出版貿易，擴大出版物的出口。以澳新為例，澳大利亞有６個州、700萬平方公里、2100萬人口，華裔70萬。新西蘭有400萬人口，華裔30萬。學習考察中，我們發現兩國人民都非常喜歡中國文化，了解中華文化的欲望強烈，特別是圖書的市場需求量很大。但是兩國市場中文讀物還很少。目前，澳州最大的書店“澳州中國書店”和“朋友”雜志社，遠不能滿足兩國人民日益增長的對中國文化的需求。我們建議加強與外國，包括澳新兩國的文化貿易、圖書出口，傳播中華文化，擴大中華文明。