關于加強黨的依法執政能力建設的探討

江海洋

摘要：加強黨的依法執政能力建設，法制是基礎，體制是保障，機制是關鍵。要加強立法，健全法制，由過去以政策為主的執政方式向依法執政轉變；要理順體制，由傳統的“包攬一切，高度集權”向“總攬全局，協調各方”轉變；要強化法制意識，加大監督力度，由單靠行政推動、“政治運動”的老辦法向健全內外結合的新的動力機制轉變。

關鍵詞：中國共產黨；依法執政；能力建設

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004－1605(2005)11－0012－04

在中國共產黨第十六次全國代表大會上，我黨有史以來第一次明確提出要“改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法執政”。黨的十六屆四中全會再次強調：“貫徹依法治國基本方略，提高依法執政水平”。這是我黨50多年執政經驗的科學總結，是黨的執政理念的重大創新，是推行民主和法制建設的理性選擇，也是改革和完善黨的領導方式和執政方式的歷史性跨越。依法執政是科學執政、民主執政的體現，不斷提高黨的依法執政水平，既是我們黨履行憲法和黨章所賦予的權力、責任的必然要求，又是實施依法治國基本方略的迫切需要；既是實現黨和國家長治久安的根本保障，又是加強黨的執政能力建設的重大舉措，事關社會主義民主政治建設的全局。因此，如何進一步加強黨的依法執政能力建設，是值得研究的新課題。本文試從法制、體制、機制這三個角度，對加強黨的依法執政能力建設展開探討。

完善立法、健全法制，是加強黨的依法執政能力建設的基礎工程

依法執政，首先要解決的問題就是有法可依。因此，完善立法、健全法制，是加強黨的依法執政能力建設的基礎。

長期以來，我們黨形成了依靠政策實行領導的傳統和習慣。在革命戰爭年代，我們黨還沒有在全國取得執政地位，那時主要依靠政策來實行領導是必然的。在奪取政權后的一段歷史時期內，仍采用這種領導方式也是可以理解的。但是，在進入社會主義建設時期的新的歷史條件下，特別是依法治國的方略提出之后，如果仍堅持以政策為主的執政方式，就不適應時代發展的要求了。盡管黨的政策是國家立法的重要指導思想，從根本上說，政策和法律都是人民意志的體現，但兩者屬于兩種不同主體制定的不同的行為規范，具有不同的表現形式、特點、適用范圍和效力。盡管政策較法律具有更強的靈活性、針對性，但決不應用執政黨的政策來排斥和替代法律。因為，從法理上講，黨的政策對黨的組織及其黨員具有約束力，對社會組織及其成員則只具有號召力和指導性，并不自然地產生約束力，更不具有強制力。而法律則是對所有社會成員都具有普遍約束力和國家強制力的規范，全社會必須遵守和執行。但是，直到改革開放前，我們黨基本上采用的是以政策為主的執政方式。黨的十一屆三中全會之后，經過撥亂反正，執政方式呈現了法治化的趨勢，特別是在我黨提出了依法治國的基本方略之后，以憲法為核心的社會主義法律體系已初步形成，但是，還不夠完備、不夠嚴密。目前，黨執政所依據的主要是國家政權機關運作方面的相關法律規定，遠遠不能適應黨依法執政的法律需求。我們除了在憲法中原則性地規定了中國共產黨的領導地位，規定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動之外，現有的各種法律法規幾乎都未涉及黨的執政問題。諸如：黨如何把自己的政治主張變成國家意志?如何向人大推薦重要干部?黨委與人大產生分歧時如何協調?執政黨究竟可以做什么、不可以做什么?應如何做才合憲合法?……這一系列問題，都缺乏明確的法律規定。此外，雖然憲法規定“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究”，但對執政黨各級組織中可能出現的違憲違法行為的追究，卻缺乏配套的程序性和可操作的法律條款，這一切與依法治國的要求都是不相適應的。因此，我們急需對黨的執政職能作出具體而又明確的法律規定，把黨的執政活動完全納入法制化的軌道。

為此，當前應按照加強黨的依法執政能力建設的要求，實施好“一個制定，兩個完善”，即通過制定政黨法和完善憲法、完善國家政權機關組織法，為黨依法執政提供完整、配套的法律依據。首先，在法律上要更加具體地明確各級黨的組織是“總攬全局、協調各方”的政治領導核心，其行使的執政權，應在憲法和政黨法中得到更加明確的界定。同時，應明確規定黨的組織在行使這些權力或權利時，人大、政府等國家機關必須啟動相應的工作程序予以回應，以保證黨的政治領導權的實現。其次，要進一步完善規范各類國家政權機關和職能部門權限的法律。對在國家政權機關起政治主導作用的黨的組織和成員的具體執政活動，要提供更明確、更完善的法律界限，從法律上劃定權力的正當行使與濫用、誤用之間的界限。再次，是程序立法。要以法律的形式明確規定黨行使執政權的運作程序，使黨的執政行為嚴格遵循法定的程序規則，使黨的意志能夠經過法定的程序轉變為國家意志，從而獲得法律效力。通過上述“一個制定，兩個完善”，目的是科學地界定執政黨對國家權力機關、行政機關、司法機關、人民團體、民主黨派、經濟組織的領導權限及運作程序，明確規定各級黨組織活動的原則、制度、范圍、方法和經費來源，還要規定在發生違憲或違法行為時，應由哪方面的組織或團體以何種方式和途徑來加以解決等等。這樣，才能使我們黨的執政活動真正有法可依，使黨的執政方式實現從以政策為主向以法律為主的歷史性轉變。

這里需要強調的是，完善立法、健全法制，其目的不是阻礙和限制共產黨的領導和執政，而是為了增強黨的執政效能，鞏固黨的執政地位，提高黨的執政水平。因此，在立法中，對黨的執政權的設置、行使、制約和監督等各個方面，都必須圍繞這個政治目的。按照這一總的指導思想，可以大膽地進行各種探索和設想。

深化改革、理順體制，是加強黨的依法執政能力建設的根本保證

實踐證明，對于黨的依法執政能力建設來說，體制和制度建設更具有根本性、全局性、穩定性和長期性。黨的領導體制和工作制度雖不是執政能力本身，但卻極大地影響著整個黨的依法執政能力，決定著黨的依法執政功能的實現程度。因此，深入進行政治體制改革，完善黨的領導和執政體制，是加強黨的依法執政能力建設的工作重點和根本保證。

由于歷史和現實的種種原因，從建國初期到改革開放前，我們黨主要采用的是“直接指揮型”和“直接取代型”的執政體制。十一屆三中全會以來，黨在改善執政方式和領導體制方面做了大量工作，取得了明顯成效。但是，已經在很大程度上成為“政治慣例”的權力過分集中、以黨代政等問題，還沒有完全解決。鄧小平早在抗日戰爭時期和改革開放初期就尖銳批評過的許多現象，至今仍或多或少地存在著。例如，一些同志“把黨的領導解釋為‘黨權高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令”；“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委

的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板”；各級黨委包攬了許多行政事務，建立了與政府重疊的對口部門，黨的力量分散到各個部門去“分口把關”，導致黨的機關行政化、國家化……這種領導體制和工作制度，使黨委處在各種矛盾的焦點上，實際上削弱了黨的領導作用，影響了黨的自身建設，也妨礙了我們黨依法執政原則的落實。正如鄧小平同志所指出的那樣：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”我們必須深化改革，理順體制，逐步完善一套既不同于西方“三權分立”的多黨輪流執政制，又不同于前蘇聯過度集權的一黨制，而是具有中國特色的共產黨執政新體制。

如何改革和完善黨的執政方式和領導體制，黨的十六大提出了一個總體構想，即：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導”，要“進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系”。按照這一構想，在改革黨的領導和執政體制方面，應著重強化和完善以下幾個環節。

首先，領導體制改革的取向是鞏固中國共產黨在國家政權中的領導地位。依法執政的主體是中國共產黨，堅持依法執政，必須在體制上和法律上堅持和保證中國共產黨的執政地位。要通過制定大政方針、提出立法建議來實施黨的政治領導；通過向國家政權機關推薦重要干部來實施黨的組織領導；通過進行思想宣傳、做好思想政治工作來實施黨的思想領導；同時，通過發揮各級黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，用實際行動來引導和帶領人民群眾前進，從而有效地實施黨在各個領域的領導。特別是要從體制和法律上，保證黨能夠通過法定的程序和方式，使人大代表和國家政權機關中的黨員始終占大多數；保證黨依法選派的黨員干部，能夠經過選舉進入各級國家行政機關、司法機關、軍事機關，依法掌握和控制國家權力，實現黨的政治主張和執政意圖，使政權牢牢地掌握在中國共產黨的手中。要健全和完善“一個核心，三個黨組”的組織結構體制，黨要重點管好國家政權機關和其他組織中的黨組織，并通過這些黨組織來實施和加強對于國家政權的領導。總之，無論政治體制改革如何深化，都要圍繞鞏固中國共產黨的領導地位和執政地位這個政治目標來進行。

其次，要理順中國共產黨與國家政權組織的關系。中國共產黨作為執政黨，既不是國家權力機關，也不是行政組織，更不是司法機關，而是一個政治組織。共產黨領導國家政權，不是在國家政權體系之外，更不是在國家政權體系之上，而是在國家政權體系之中發揮領導核心作用。所以，執政黨不應當直接通過自己組織本身去行使國家的行政權力，處理具體事務，而應當依法進入國家政權組織，依法掌握和控制國家政權機關的領導崗位，通過國家各職能權力機構行使法定權力。要使黨的執政形式由直接通過執政黨組織行使的形式向通過法定的國家政權組織行使的形式轉變，使黨的領導格局由過去的“包攬一切，高度集權”向“總攬全局，協調各方”轉變，就必須在體制上進一步理順黨委與人大的關系。我國盡管對憲法做過多次修改，但有關黨和國家權力機關的關系仍保持1982年《憲法》的規定。這說明，黨的執政必須通過人民代表大會制度來實現，黨的領導則主要是通過其重要成員進入國家權力機關并在其中占據重要職位從而發揮政治主導作用來實現。與此同時，還要在體制上進一步理順黨組織與行政機關、司法機關、政協以及人民團體的關系，只有這樣，才能真正實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

再次，改革和完善黨的工作機構和工作體制。要按照十六屆四中全會《決定》的精神，規范黨政機構設置，完善黨委常委會的組成結構，適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，規范各類領導小組和協調機構，一般不設實體性辦事機構。同時，要加強行政體制改革的研究，繼續推進行政體制改革。

總之，通過深化改革，從根本上解決了體制性障礙，加強黨的依法執政能力建設才會有可靠的保障。

強化法制意識，加大監督力度，是加強黨的依法執政能力建設的關鍵措施

加強黨的依法執政能力建設，機制是關鍵。必須改變過去那種單靠行政推動和搞政治運動的傳統做法，一手抓強化法制意識，一手抓加大監督力度，從內、外結合上形成黨依法執政的新的動力機制。

首先，要強化法制意識，形成依法執政的內在動力機制。依法執政，關鍵在于自覺性。自覺性的高低，又取決于法制意識的強弱。如果廣大黨員，尤其是黨的領導干部的法制觀念淡薄，那么，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至形同虛設，依法執政也就成了一句空話。因此，強化黨員領導干部的法制意識，對提高依法執政的自覺性具有決定性的意義。

法制意識的樹立，不只是個宣傳教育問題，更重要的是各級黨組織負責人率先垂范的問題。江澤民同志多次強調指出：“各級黨委、政府都要模范地執行憲法和法律，防止和糾正以言代法、以權壓法、干擾執法的現象”，“堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權”。執政黨的黨員特別是領導干部，都必須牢固樹立四個意識，即法律至上的意識、依法定權限執政的意識、依法定程序執政的意識、自覺接受法律監督的意識。只有這樣，才能提高黨的依法執政的水平和能力，把黨的執政能力建設推進到一個新的階段。

其次，要加大監督力度，形成依法執政的外在動力機制。權力若得不到有效的監督和制約，必然會導致法外施權現象的發生。因此，我們黨要實現依法執政，離不開強有力的監督和制約。

從當前情況來看，我們黨的監督體系已初步建立，監督的力度在不斷加大，近期又出臺了黨內監督條例等一系列重大舉措。但同時我們也要看到，目前在一些地方，還存在著監督措施不夠到位、制約機制不夠完善的現象。因此，黨的十六屆四中全會《決定》再次強調要加強對權力的制約和監督，并把制約放在監督的前面。為此，我們要進一步加大人大的法律監督、政協的民主監督、公民的社會監督、新聞的輿論監督，同時，更要把加強對權力的制約放在優先的位置。許多國家的實踐證明，以權利制約權力和以權力制約權力，是一種最有力、最有效的監督和制約。離開權力制約權力，其他監督形式往往顯得蒼白無力。從當前出現的權力被亂用、濫用的現象來看，其中一個根本的原因就是權力結構不合理，權力內部缺乏有效的制約和監督。為此，必須強化對權力的制約。我們所提倡的權力制約，是在堅持黨的領導這個前提下的自我完善，是在黨內和黨的執政體制內部實現權力制約權力。其特點是自律型、開放式、法制化。一是在黨的內部實現權力制約權力，即：黨的決策權、執行權、監督權相互依存、相互制約。現在，各級黨委行使的執行權過于集中，有時甚至代行了黨的代表大會的部分決策權力，而行使監督權的紀律檢查委員會由于體制等原因又難以全面發揮應有的監督作用，這就使得各級黨委過于集中的權力得不到對等權力的監督和制約。因此，有必要使各級黨的代表大會行使的決策權、黨的各級委員會行使的執行權以及黨的各級紀律檢查委員會行使的監督權適當分開，獨立運行、各負其責。為此，可考慮實施鄧小平早在黨的八大會議上就曾提出的黨的代表大會常任制，這是理順黨內決策組織、執行組織和監督組織相互關系最現成的制度設計。這樣的制度設計，有利于正確處理黨代會、黨委會、常委會、紀委會的職權劃分和科學配置，進一步發揮黨代會、黨委全體會議的作用，確保黨的代表大會作為黨的最高監督和決策機關，始終存在并充分發揮作用；改革黨的紀律檢查體制，按照監督、制衡原則，改變現行的雙重領導格局，明確規定各級黨委和紀委在黨的代表大會統一領導下開展工作，對代表大會負責并報告工作，各級紀委的首要職能是對同級黨委實施監督，相對獨立地行使職權。二是在黨領導下的國家政權機關內部實現權力制約權力。從我國來說，監督和制約公權力的最好的制度安排，就是堅持和完善人民代表大會制度，這是人民監督政府、跳出“人亡政息”周期律的最好辦法。加強人大對“一府兩院”的監督，特別要依法加大質詢制、問責制和罷免制的執行力度，以權制權；同時，對于在人大建立憲法監督委員會，對各政黨(包括中共在內)的各級組織進行憲法和法律的監督，也應作進一步探討。總之，要逐步建立和完善“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制和監督體系，確保黨的依法執政能力建設走上健康發展之路。

綜上所述，加強黨的依法執政能力建設，涉及到法制的健全、體制的改革、觀念的轉變、權力的調整和機制的轉換等各個方面，是一個系統工程，也是一個極為艱巨的過程，必然要受到國內外政治、經濟、文化等具體條件的影響和制約。為此，既要積極主動，又不能操之過急，要循序漸進，逐步實現黨的依法執政的目標。

責任編輯：王清明