對江蘇“工業反哺農業、城市支持農村”的財政思考

周儉初　韓衛兵

摘要：通過公共財政實現工業反哺農業、城市支持農村是促進城鄉和諧發展的重要舉措之一。通過分析公共財政“反哺一支持”的機制和過程可以明了，在市場經濟條件下，政府可采取直接和間接方式實現“反哺一支持”。

關鍵詞：城鄉和諧發展；公共財政；反哺一支持機制

中圖分類號：F812．7文獻標識碼：A文章編號：1004－1605(2005)11－0026－03

目前，理論界正在廣泛展開對工業反哺農業、城市支持農村(以下簡稱“反哺一支持”)的理論研究和實證分析，特別是對“反哺一支持”的內涵、手段等方面的研究比較集中，其中公共財政在“反哺一支持”中的定位、作用研究也是人們普遍關心的問題。我們認為，要探索公共財政的“反哺一支持”機制，必須聯系“剪刀差”理論進行探討，從理論上揭示公共財政如何進行“反哺一支持”，解釋其作用的機理、過程，這對于我們按照公共財政的本質要求，加大反哺農業、支持農村的力度，促進城鄉和諧發展，具有現實的指導意義。

一、理論分析框架

公共財政是國家或政府為市場提供公共產品和公共服務的經濟活動，是與市場經濟體制相適應的財政體制或財政模式。公共財政的本質內涵，一方面表現為“公共性”特征。因為等價交換是市場經濟活動中的一條重要原則，政府與納稅人之間也不例外。作為納稅人，他們向政府繳稅，而政府應當為納稅人提供相應的公共產品和服務。與傳統財政體制不同的是，公共財政要求對所有的企業(包括城鄉企業)和居民(包括城鄉居民)均應實行無差別的“國民待遇”。政府只有公平、均衡地向社會不同階層、團體、成員提供公共產品和服務，才能促進市場經濟健康有序運行。從這一點來看，調整國民收入分配格局，實行“反哺一支持”是公共財政的題中應有之義，而不是政府對農民的恩賜。另一方面，在市場經濟運行過程中，由于市場失靈，單純依靠“看不見的手”配置資源，在若干領域難以達到“帕雷托最優”，需要政府利用“看得見的手”的方式和途徑去配置資源，彌補市場失效，實現資源優化配置?！胺床敢恢С帧本褪钦\用“看得見的手”，通過公共財政實現資源的重新配置，以達到城鄉之間，工農之間的協調發展。

公共財政理應進行“反哺一支持”，但如何實施“反哺一支持”則是一個具體而復雜的過程。市場經濟條件下，政府只能通過財稅和產業政策等宏觀調控手段，調整國民經濟分配格局，實現“反哺一支持”。而“反哺一支持”的作用機制可分為直接反哺和間接反哺兩種形式。

1．財政直接反哺

對于公共財政的公共性，人們更多地是從一般理論意義上去闡述其性質、特點以及分配。具體到一個國家或地區的發展戰略上，往往是采取優先發展城市和工業的發展方針，與之相適應，財政也是重點向城市和工業傾斜。待到城市和工業發展到具有一定實力時，又會將城鄉統籌作為一個重大戰略，財政開始向農業和農村傾斜，大量的財政資金直接投向“三農”領域，財政直接反哺農業和支持農村的功能開始體現。

2．稅收和產業的間接反哺

公共財政具體是通過收入與支出付諸實施，稅收是財政收入的主要形式。稅收的間接反哺就是對農村實施優惠措施，引導資源、資金和人才向農村流入，吸引工業和城市產業到農村，培育農村稅源，增強農村自我發展能力。同時應當看到，我國農村人口規模大、農業欠賬多，單純依靠財政直接“反哺一支持”尚欠實力。因此，當前更多的是要通過產業反哺的方式來實現。由于市場經濟體制下，資源流向總是從低效率地區向高效率地區流動。城市對農村的輻射和帶動、工業對農業的支持和反哺，從某種意義上講是逆市場經濟的行為。要促進這種經濟行為的發生，需要公共財政的引導和支持，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，間接引導農村產業發展，使“反哺一支持”機制作用得到放大。

二、江蘇“反哺一支持”的成效分析

作為經濟發達省份，江蘇自上世紀90年代以來，就開始積極探索“反哺一支持”的路徑，分別采取了財政直接支持和通過稅收減免、扶持產業發展等政策手段實施“反哺一支持”，并在實踐中取得了很好的成效。

1．主要成效

第一，農民負擔減輕，為農業松綁。從“農業支持工業、農村支援城市”轉變為“工業反哺農業、城市支持農村”這一過程，必須首先解除對農業的束縛。由于我國農民負擔形式特殊，即以稅、費和勞務等形式存在，因此，解除對農業的束縛，必須要控制和減輕各種規費和勞務負擔，為進一步實施減稅政策作好鋪墊。江蘇省主要通過制定法律法規，明確農民負擔的內容、數量以及加重負擔的法律后果等措施，使農民負擔有法可依；成立專門機構，加大執法監督；出臺了一系列農民負擔監督管理方面的規章制度，切實加強農民負擔的規范化管理。這些措施的落實，使農民負擔得到了有效的控制。

第二，“以稅惠農”，讓農民休養生息。減稅政策是公共財政“反哺一支持”的間接政策之一，也是部分國家與地區“反哺一支持”的成功經驗。本世紀初以來，以中央農村稅費改革試點為契機，江蘇積極取消了鄉統籌費、農村教育集資、屠宰稅和統一規定的“兩工”，調整了農業稅和農業特產稅，改革了村提留征收使用辦法，使農民得到了很大的實惠。2004年，全省進一步深化農村稅費改革，農業稅稅率又降3個百分點，蘇州、宿遷等5市全部免除農業稅，全省農民負擔總額21．7億元，人均負擔從101．3元下降到47．2元。2005年，全省取消農業稅，預計再減輕負擔14億元，平均每個農民減輕負擔27元／人左右。

第三，增加財政投入，為“三農”輸血。在“反哺一支持”政策中，財政政策是最直接、最有效的形式，江蘇充分發揮公共財政的職能作用，加大了對農村的投入。2004年，江蘇省財政投向“三農”的總量達113．2億元，同比增長55．3％，是近年來投入力度最大的一年，有效地反哺了農業，支持了農村，農民從中也得到了實惠。一是興辦農村“五件實事”。2003年以來，省財政多渠道籌資，加大對農村改水、草危房改造、鄉村道路建設、新型合作醫療和農村稅費改革等“五件實事”的投入。省財政出資44億元，專門用于蘇北“五件實事”建設。截至2004年底，共完成蘇北地區7．35萬戶草危房改造；全省新增改水受益人口431萬人；新增農村公路通車里程1．8萬公里；3400萬農民參加新型合作醫療，覆蓋率達到70％。二是實施提高農民素質工程。2004年，省財政安排專項資金5000萬元支持農村勞動力就業技能培訓，提高農民素質，增強就業能力。在加大財政直接支持的基礎上，通過產業政策，鼓勵農村產業發展，既增加了農民收入，也引導資源向農業產業流動，提高農業綜合生產能力。2004年，江蘇省實施糧食補貼、良種補貼、農機補貼等政策，使全省70％的農業人口從中受惠，

全省農民人均政策性增收25元。糧食播種面積明顯增加，農機擁有量以及作業面積大幅提高。

2．存在問題

在取得成效的同時，也存在諸多問題，主要表現在：

第一，財稅體制諸多弊端依然存在。一是農村稅費改革后，如何構建農村稅制問題。二是由于財權與事權不相適應，使農村基層財政入不敷出，公共財政的功能無法發揮。三是財政轉移支付不規范。

第二，投人總量與財政實力不相適應。近年來，江蘇省財政投入“三農”的力度明顯加大，但相對于財力而言仍不相適應。2004年財政“三農”投入占當年農業總產值的比例只有5．5％，與發展中國家15％左右相比，還有很大差距。

第三，農村公共產品供給效率低下。江蘇省現行的農村公共產品供給機制大多實施“自上而下”的行政性安排，而非“自下而上”民主化地提供，加上缺乏應有的法律監督，導致公共產品的低效率。

三、完善公共財政“反哺一支持”的政策建議

實現公共財政的“反哺一支持”，需要在公共財政體制、政策方面進行適當的改革和調整，進一步完善公共財政體制，加大對“三農”扶持，建立相應的公共財政制度，才能充分發揮公共財政在“反哺一支持”方面的功能。

1．統一城鄉稅制

統一城鄉稅制是建立公共財政體制和現代稅制的必然要求。農業稅、農業特產稅取消后，按城鄉統一稅制的要求，對從事農業商品生產并取得收入的單位和個人征收增值稅和所得稅。同時，按照公平稅收的納稅能力原則，在統一稅制前提下對農業實行優惠政策和特別安排。如對于增值稅，由于當前農村主要以一家一戶的小農生產為主，征收增值稅數量較小、稅源分散、征收成本很大。因此，參照國外做法實施免稅或零稅率。對于農民個人所得稅，經過一定的費用標準扣除以后，實際上對絕大多數承包經營的農民，因達不到繳納個人所得稅費用扣除標準，而不用負擔個人所得稅。實行城鄉統一稅制以后，在不加重多數農民負擔的前提下，完善了我國的稅收制度。

2．完善財政體制

根據財權與事權相適應和中央與省收入的變化情況，調整中央與地方以及省以下各級政府收入范圍，兼顧省、市、縣、鄉各級財力。一是改革現行財政體制。在財政體制和財政結算上，改變現行的省與市、市與縣劃分財權事權以及逐級結算的體制，實行省對縣在劃分財權與事權的基礎上直接結算的體制，為擴權強縣理順分配關系。二是事權上收、財權下放。進一步加大省、市政府在農村義務教育等方面的事權責任和財力承擔份額，使縣、鄉政府只承擔與本級財力相適應的職責。逐步擴大省、市、縣(市)共享稅種下放到縣(市)的范圍。將營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等地方性稅種的收入極大部分留給鄉鎮，對鄉鎮新增收入也不實行分成上繳。三是減輕基層財政負擔。鑒于江蘇省一部分鄉鎮財力有限，不宜行使一級財政職能，可對鄉鎮實施部門預算方式納入縣級財政的改革試點，通過財政改革先行，促進機構改革。對縣、鄉政府財政負債，要區別性質，實行分類減、免、緩辦法，減輕縣、鄉財政包袱。

3．加大“三農”扶持

建議在提高新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費用于農村比例的基礎上，從存量和增量兩個方面，研究向農業和農村傾斜的思路，合理調整國民收入在工農業之間和城鄉之間的分配格局，增加政府的支農資金。在加大對“三農”的扶持方面，要綜合運用財政直接支持、稅收政策優惠和引導農村產業發展等宏觀調控措施。當前和今后一段時期，要重點研究如何引導城鄉產業互動，扶持農村產業發展，充分發揮城市對農村的輻射和帶動，工業對農業的支持和反哺作用，走城鄉互動、工農互促的協調發展道路。

4．規范財政轉移支付

財政轉移支付要堅持“公正、公開和規范”的總原則，合理確定政府間轉移支付的決策依據、決策程序和計算方法，減少隨意性，逐步走向制度化、規范化。當前重點要體現：一是保工資、保運轉的原則?？茖W核定各縣、鄉標準財政收入和標準財政支出規模，對財力存在缺口的縣、鄉實行基本需求保障政策。二是獎勤罰懶的原則。在轉移支付相關系數和權重指標設計上引入激勵和約束機制；三是鼓勵改革的原則。轉移支付辦法的確定要體現鼓勵機關事業單位精簡機構、控編減員、促進教育布局調整等，切不可讓先行改革者吃虧。從長遠看，應考慮經濟的發展水平，以實現各地公共產品和服務均等化為目標，努力縮小蘇南、蘇中、蘇北各級政府提供公共產品和服務上的差距，促進區域間經濟、社會協調發展。

5．建設農村民主和法制財政

公共財政實質是由公民進行公共選擇的財政，是民主財政；同時，從法律角度看，政府財政活動應在憲法和法律的約束下進行，財政行為必須有法律依據。因此，一是充分發揮村民自治和基層民主在公共產品提供中的作用。在鄉鎮與村一級逐步建立起與市場經濟體制相適應的“公共收支民主決策程序”，明晰各級政府在農村公共產品提供中的責任，進一步提高公共產品的民意程度。二是加強公共財政的法律制度建設。各項財政管理活動做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

責任編輯：浩宇