農信社改革未來之路

楊少俊

2003年6月開始的深化農村信用社改革試點已經進行兩年時間了，與以往歷次改革相比，這一輪的改革試點在八個方面有所創新和探索。

創新和探索

產權制度改革上，突破過去單一模式的定式，不再強求必須堅持合作制，允許各地因地制宜選擇適合本地實際的產權模式和組織形式。總結過去合作制規范的經驗教訓，考慮當前農村經濟發展對資金的需求特點，在制度安排上，允許按照多種模式進行改革，可以選擇股份制，也可以按合作制改造，還可以在合作制的基礎上借鑒股份制的做法，實行股份合作制。

在管理體制上，明確提出由省級政府負責管理并承擔風險責任，并通過組建適當機構實施對農村信用社的管理。過去雖然沒有明確農村信用社的管理由中央負責，但多年的管理慣性使得社會大眾普遍形成了“農村信用社是國家的”認識，管理和風險責任主體模糊不清。這次改革，根據農村信用社社區性地方金融機構的性質，明確提出由地方管理，同時為了防止基層政府過度干預，明確只能由省級政府負責，不能再層層下放管理權。同時，為避免政企不分，提出省級政府對農村信用社的管理要通過適當的載體進行。從實踐的結果看，大部分地方選擇了組建省級聯社的辦法，少數地方選擇了組建省級農村合作銀行和農村商業銀行的方式。

在政策設計上，發揮政策的組合效應，注重激勵約束并重，即“胡蘿卜+大棒”。在整體改革政策上，既有財政補貼保值貼補息(全國約90億元)，也有稅收減免機制(營業稅降低2個百分點，所得稅3年內中西部地區免征，其他地區減半征收)，其中作用最為突出的是中央銀行的資金扶持(約1690億元)。在中央銀行資金政策設計中，通過在票據發行和兌付兩個環節設置條件，迫使農村信用社必須邁上兩個臺階才能實際獲得扶持資金，使政策的整體效果得到保證。

在市場定位上，探索將支持“三農”與實現自身可持續發展能夠結合，試圖尋求二者適當的結合點。市場普遍認為，支持“三農”與自身可持續發展兩個目標是相互矛盾的，不可能取得一致。因此，農村信用社要么辦成政策性機構，讓其行使服務“三農”的職能；要么按照商業化原則，完全放開經營范圍，不再要求其支持“三農”。而這次改革試點，首先明確農村信用社的服務范圍是“三農”，只要是屬于農業、農民和農村范疇的，都可以作為信貸支持對象；其次，從制度設計上確保兩個目標能夠協調共贏，體現在三個方面：一是稅收政策上，對支農業務實施稅收優惠，引導鼓勵信貸支農；二是股權安排上，要求股權結構中必須有一定比例的農產，確保農民利益在管理架構內得以體現；三是監管要求，即監管機構對不同類型機構提出不同的支農服務要求，并監督其實施。從兩年來農村信用社支農信貸投放明顯增加和自身效益明顯改善的結果看，二者的結合點是可以找到的。

在適度經營規模上，探索將農村信用社聯合的規模優勢和獨立法人的經營優勢能夠結合。農村信用社這類分散、眾多的小型法人機構如何應對適度經營規模與降低經營成本的挑戰，是其發展必須面對的重要課題之一。這次改革也在努力探索，對一些經濟發達、管理半徑小、統一法人有利于減少管理成本、提高管理效率的地方，允許以縣市為單位實施重組合并，改造為統一法人。在此基礎上，也在探索更高層次聯合的途徑。例如，天津市在基層12個區縣實施統一法人重組改造的同時，通過12，家機構和社會企業入股組建天津市農村合作銀行的辦法，實現了更高層次的聯合，既發揮了系統聯合的規模優勢，又保留了基層法人的經營優勢。北京和上海兩市則在更大范圍內進行了機構整合。

在金融監管上進行了創新探索，對不同性質的機構開始實施不同的監管。在這輪改革前，對農村信用社的監管辦法雷同，沒有針對不同機構形成不同的監管辦法。改革后，農村信用社機構開始多樣化，新出現了農村合作銀行、農村商業銀行、縣市統一法人信用社，省級聯社也開始普遍建立。隨著這些不同性質機構的出現，監管機構采取區別對待的辦法，制定形成了不同的監管辦法，先后頒布了農村商業銀行、農村合作銀行、縣市統一法人和省級聯社等管理辦法和監管意見，形成分類監管的制度體系。

為民間資本介入金融領域開辟了一條通道。民間資本對介入金融業有著強烈的愿望，雖然不乏民間資本介入浙商銀行等成功案例，但其參股中小金融機構的呼聲一直很高。這次深化農村信用社改革試點，鼓勵并大量吸收民間資本參與。據初步統計，改革啟動兩年來，共吸引1200億元民間資本參資入股農村信用社。

積極探索完善農村信用社乃至小型農村金融機構的市場準入和退出機制，培育農村競爭性金融市場。沒有退出的市場，是不完善的市場；同樣，沒有準入的市場，也是沒有生命力的市場。過去，受各方面因素的限制和制約，農村信用社的市場退出問題一直諱莫如深，因為擔心一家機構的關閉會引發“多米諾骨牌效應”，釀成局部乃至全面的金融危機。近年來，隨著我國金融改革的深化，金融機構的市場退出時有發生，公眾的金融風險意識逐步提高，有關當局處置金融風險的能力和經驗也逐步具備。在這種情況下，探索出一條符合實際的農村信用社退出之路，成為一種可行的選擇。有關部門在充分準備各種預案的基礎上，對青海省8家原城市信用社更名改制的農村信用社實施了關閉退出，退出過程平穩有序。同時，發展新型農村金融組織也在積極探索之中，特別是在組建小額信貸組織、發展社區資金互助組織等方面，已經形成初步辦法，在條件具備后，將適時組織試點。

問題和挑戰

改革試點已經進行了兩年，階段性的成果開始顯現，突出表現為歷史包袱初步化解，金融風險得到控制；支農貸款投放不斷增加，支農力度進一步加大；新的管理體制框架基本確立，監督管理責任初步落實；產權制度改革穩步推進，經營機制開始轉換；各項業務快速發展，經營狀況明顯改善。2004年農村信用社扭虧為盈，全國軋差盈余104．62億元，實現了十年來首次盈余。2005年上半年，農村信用社又實現利潤93．36億元。

雖然試點取得突出成效，但農村信用社未來發展仍面臨嚴峻挑戰。

管理體制和經營機制有待完善。主要問題有五：一是產權制度改革剛剛起步，下一步任務還很艱巨。匯總29個省(區、市)的方案，規劃中產權制度改革的目標是3—5年內要組建150家左右的農村合作銀行和農村商業銀行，有近1000家縣(市)要實行統一法人改造，而目前銀行類機構的組建工作僅完成三分之一左右，統一法人改造僅完成五分之一左右。二是完善法人治理結構和轉換經營機制還需要長時間的艱苦努力。三是內部控制制度建設和管理還存在不少問題，特別是財務、信貸管理工作中還有不少薄弱環節。四是改制中涉及到很多新的法律問題，法規建設任務也很艱巨。例如，股份合作制的性質和法律地位問題不明晰，致使改制的合作銀行和統一法人社無法

進行工商登記。五是省級聯社作為政府授權管理機構、基層信用社聯合組織和受銀行監管機構監管的獨立法人的金融企業三種角色統一，如何正確行使職責，做到既要管理服務好基層信用社，又不增加基層信用社的負擔等。這些問題都需要在實踐中進一步探索。

風險狀況仍不容樂觀。從總體看，農村信用社已有的包袱并沒有全部消化，這仍然是其健康發展的潛在風險。目前全國農村信用社仍有3851億元的不良貸款，占比仍高達17．5％(國有商業銀行改革后不良貸款占比一般降到5％以下)，仍然有不少歷年掛賬虧損。從局部看，一些地區的農村信用社在改革政策到位后，仍然面臨生存問題。例如，四川、貴州等地部分老少邊窮地區和東北老工業基地的一些農村信用社，受所在地區經濟環境制約，業務量不足以維持自身生存。此類農村信用社約占法人社總量的20％。再有，改革后如何控制新的風險，建立風險防范長效機制，還有待進一步努力。

據初步分析，新的風險可能主要來自三個方面：一是資本的穩定性，改革中增擴的股金能不能鞏固、新的資本金能不能隨業務的擴張得到持續補充很關鍵；二是隨著股金增加和業務規模擴大，可運用的資金額度迅速擴張，管理隊伍的素質能不能跟上、新增貸款的質量能不能保證至關重要；三是在新的監督管理體制下，能否防止地方政府的不適當干預及有效控制道德風險。

支農服務的問題。盡管農村信用社作為農村金融的主力軍，投放了大量農業貸款，在貸款手續上也做了很大簡化，但與“三農”需要相比仍存在差距。而且，對金融支農問題，國家在制度安排上沒有建立起長效激勵機制。就農村信用社而言，目前仍有不少限制其業務發展的政策規定。解決“三農”問題，不能僅僅依靠農村信用社“單兵突進”，需要農村金融改革整體推進，相關配套措施加快進行。

監督管理和人才隊伍建設方面。農村信用社法人多，機構分散，人員素質和管理水平相對較低，以法人為單位實施監管難度較大，監管力量也不足。而且，農村信用社自身信息系統建設相對滯后，要真正達到以風險為主的監管要求，還有不小差距。另外，省級政府授權省級聯社進行管理，容易出現管得過多、剝奪基層社經營自主權的問題，與基層法人發生矛盾。

未來出路

穩步推進產權改革，完善法人治理。在前一階段試點組建農村銀行類機構和統一法人重組改造基礎上，加快推進產權制度改革的進程。對組建農村銀行類的機構，要嚴格標準，嚴格程序，在確保質量的前提下，“成熟一個，審批一個”，審慎穩妥開展組建工作。對以縣(市)為單位統一法人的機構，要集中力量，認真抓好試點，由此形成一套改制改造的規范性操作文本，對符合條件的地方，可以成批量地組織推廣，縮短改制過渡期，讓新的法人機構盡快投入運行。

督促農村信用社切實轉換經營機制。圍繞激勵有效、約束嚴格、權責明晰、獎懲分明的經營機制目標，重點抓好勞動用工、財務分配制度改革，強化信貸問責制，切實在這幾個領域的改革上做好文章，防止和杜絕出現“改革就是換牌子”的錯誤做法，確保農村信用社經營機制真正轉換。

逐步完善管理體制。在目前監督管理體制下，省級聯社如何履行好管理、指導、協調、服務的職責，“管什么、如何管”，現在還沒有成型的模式和做法可供遵循，需要在實踐中不斷探索和完善。至于省級機構的未來發展方向，目前還難以確定，但可以預見，將來改革發展的可能路徑，一是目前的純管理型繼續完善；二是具備條件的可能向經營管理型逐步發展，在現有省級機構基礎上整合再造，向類似天津模式發展；三是統一法人商業化經營類型。

進一步增強支農服務功能。適應新時期農業和農村經濟發展的新要求，在繼續做好農產小額信用貸款和聯保貸款工作的同時，順時、順勢調整服務重點，拓寬服務領域，改善服務方式，增加服務品種，增強服務功能。要區分不同類型機構，加強對支農工作的監督和指導，對改制為銀行類的機構，也要根據當地農業產值在經濟總量中的比重，因地制宜、實事求是地明確一定比例的資金用于支持“三農”，并加強對支農情況的監督和檢查。

加強對農村信用社的金融監管。通過改革，農村信用社風險指標雖有改善，但風險程度仍不容忽視。必須進一步強化對農村信用社的金融監管，以監管促發展，在發展中防范風險。要堅持分類監管的原則，提高監管的有效性。突出監管重點，強化合規性監管，逐步提高風險防范水平。

繼續加大政策扶持力度。本輪改革并沒有解決農村信用社的所有問題。由于農村信用社問題的特殊性，對其支持將是今后較長一個時期內國家政策的必然選擇。因此，仍然需要在稅收等政策上給予農村信用社優惠，繼續延長改革試點的有關政策，并爭取使之長期化、制度化。

優化農村信用社發展環境。清理目前仍然存在的制約農村信用社業務發展的不合理的政策規定，給農村信用社創造出與其他金融機構公平競爭的環境。進一步加大打擊“逃廢債”行為的力度，提高執法的權威性，為農村信用社清收不良貸款、降低風險隱患創造條件。加快農村信用體系建設步伐，優化農村金融生態，為培育和促進農村金融機構健康穩定有序發展創造良好環境。

加快相關立法進程。為確保農村信用社及其他農村合作金融機構能夠健康發展，需要從立法層面予以配合，以使其有法可依。目前僅有部門制定的《農村信用社管理規定》是不夠的，有關部門已經建議國務院盡快制定頒布《農村合作金融機構管理條例》或《農村信用社管理條例》，將合作金融立法納入規劃，從法律上明確農村合作金融機構的性質、地位和政策環境。

(作者單位：中國銀監會合作部)

責任編輯：王瑋

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