論政黨執(zhí)政文明與黨政分開

所謂政黨執(zhí)政文明，是指政黨以民主、和平的方式，公正、有效地運(yùn)用公共權(quán)力，推行公共政務(wù)，發(fā)揮公共職能的作用，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展。具體地說，政黨執(zhí)政文明包含下述若干重要的內(nèi)在規(guī)定。

政黨自身民主

政黨執(zhí)政要文明，政黨自身必須是民主的、開放的。歷史上的德、意、日等國的法西斯政黨，雖然也曾是通過贏得社會(huì)民主選舉而上臺(tái)執(zhí)政，但由于它在黨內(nèi)實(shí)行專制獨(dú)裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地運(yùn)用公共權(quán)力，因而帶來的不可能是執(zhí)政文明，而是執(zhí)政黑暗，造成政治倒退。

作為民主性的政黨，黨內(nèi)的所有成員都是平等的，享有平等的權(quán)利和義務(wù)，不存在普通黨員依附干部，全體黨員必須效忠黨的領(lǐng)袖的情況。黨內(nèi)的各級(jí)職務(wù)是由民主選舉產(chǎn)生的，不稱職的應(yīng)予以罷免。黨內(nèi)的任何職務(wù)都不是終身的，禁止任何形式的個(gè)人崇拜。黨的政策、方針、綱領(lǐng)以及各項(xiàng)決定，都是經(jīng)過自由、民主的討論，按照民主程序作出表決，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。黨內(nèi)的事務(wù)是公開的，實(shí)行公開性的原則；黨的干部要受到監(jiān)督，允許對(duì)他們的言行進(jìn)行批評(píng)。

民主性的政黨以參與政治選舉為己任，在民主國家的條件下，選舉是民主性政黨通往權(quán)力殿堂的惟一階梯。共產(chǎn)黨以革命手段奪取政權(quán)，也只是為了實(shí)行民主、擴(kuò)大民主。民主性的政黨在獲得執(zhí)政地位后，可以允許其追求連續(xù)的執(zhí)政，只能通過政治選舉的道路，不是對(duì)原有執(zhí)政地位的自我固定化。

政黨間接執(zhí)政

政黨執(zhí)政，是以選派黨的干部擔(dān)任國家職務(wù)，構(gòu)成的執(zhí)政形式。稍有政治常識(shí)的人都知道，代表一個(gè)國家的合法政府只有一個(gè)。按照公共財(cái)政理論，凡是花納稅人稅款的機(jī)構(gòu)和人員，都是公共機(jī)構(gòu)和公職人員，提供的是公共物品和公共服務(wù)。這樣的公共機(jī)構(gòu)其中大部分是國家機(jī)構(gòu)，還有的是一些公共事業(yè)單位，如學(xué)校、醫(yī)院等。除這種公共機(jī)構(gòu)、公職人員外，不應(yīng)有其它并存的機(jī)構(gòu)。黨政必須分開。執(zhí)政黨的干部成為國家公職人員后，是以國家的名義進(jìn)行工作和活動(dòng)的。執(zhí)政黨和政權(quán)的關(guān)系，主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨提出治國的方略、政策，推出黨的領(lǐng)袖、干部成為政府的領(lǐng)導(dǎo)者。執(zhí)政黨的職能在于提出施政綱領(lǐng)，政府的職能在于將其轉(zhuǎn)化為國家的意志和政策，并加以實(shí)施、執(zhí)行。

合法執(zhí)政

現(xiàn)代國家和社會(huì)是民主和法治的國家和社會(huì)，因此，執(zhí)政黨執(zhí)政必須注重合法性問題。讓馬克·夸克的專著《合法性與政治》（中央編譯出版社2002年版），準(zhǔn)確地概括了合法性的三個(gè)要素：被統(tǒng)治者的首肯，價(jià)值觀念和社會(huì)的認(rèn)同，符合法律的規(guī)定和要求。

首先，任何一個(gè)執(zhí)政黨都要在民眾中不斷增強(qiáng)和擴(kuò)大執(zhí)政的合法性。民眾的認(rèn)可和支持，是執(zhí)政黨取得權(quán)力和進(jìn)行統(tǒng)治的合法性來源。一個(gè)得不到民眾認(rèn)可和支持的統(tǒng)治政體，雖然依靠權(quán)力的強(qiáng)制性能夠進(jìn)行統(tǒng)治，并能滿足一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，但終究因合法性的喪失，難以支撐下去。

其次，合法性的要求在于政黨執(zhí)政必須符合進(jìn)步的政治價(jià)值觀念并得到社會(huì)認(rèn)同。政黨執(zhí)政要順應(yīng)和推進(jìn)民主、共和、憲政自由的發(fā)展，并自覺地以這些政治理念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行公民選舉、候選人進(jìn)行競(jìng)選，構(gòu)成民主政治的基石，抽掉選舉和競(jìng)選這樣的環(huán)節(jié)，就沒有民主可言了。沒有民主，也就沒有共和、憲政。共和與憲政是以民主為基礎(chǔ)，以民意為依據(jù)，以民心為向背。比民主更深一層次的是人的自由，民主的基礎(chǔ)植根于自由。自由，是政治領(lǐng)域的活動(dòng)中能為徹底地貫徹民主原則鋪平道路的力量。執(zhí)政的合理性還在于樹立追求民眾幸福、社會(huì)穩(wěn)定和國家強(qiáng)盛的理念。

第三，合法性的要求在于政黨執(zhí)政必須得到法律的認(rèn)可并厲行法治。

受制約執(zhí)政

執(zhí)政必須受到制約和監(jiān)督，否則必然滋生貪污腐敗等丑惡現(xiàn)象。孟德斯鳩把不受監(jiān)督、濫用權(quán)力的政府稱為“暴虐政府”。

執(zhí)政黨執(zhí)政要受到制約和監(jiān)督主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是以權(quán)力制約權(quán)力：另一個(gè)方面是來自社會(huì)民意的監(jiān)督，包括政治黨派、社團(tuán)、新聞?shì)浾摗⒚褚庹{(diào)查等等監(jiān)督。

以權(quán)力制約權(quán)力，是監(jiān)督執(zhí)政的最為關(guān)鍵、最為有效的手段。任何一種政治權(quán)力作為運(yùn)行完整的一個(gè)過程，客觀上應(yīng)該分成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種形式或環(huán)節(jié)。它們?cè)谧约旱穆氊?zé)范圍內(nèi)互相制衡。

社會(huì)民意的發(fā)展和發(fā)達(dá)，是監(jiān)督政黨執(zhí)政最為廣泛、最為敏感的手段。實(shí)行民意監(jiān)督的必要條件是政務(wù)公開，民眾有獲取信息的自由。同時(shí)，民眾還有結(jié)社的自由、言論的自由。在民意受到鉗制的社會(huì)，自由成為虛幻，監(jiān)督實(shí)際上已不可能進(jìn)行。

在政黨執(zhí)政文明的諸內(nèi)涵中，政黨自身民主是執(zhí)政文明的核心，政黨的間接執(zhí)政是執(zhí)政文明的必然，合法性執(zhí)政是政黨執(zhí)政文明的基礎(chǔ)，受制約執(zhí)政是政黨執(zhí)政文明的前提。歸根到底，政黨執(zhí)政，涉及到與政權(quán)的關(guān)系。要做到政黨執(zhí)政文明，必須正確認(rèn)識(shí)和處理好黨政關(guān)系。

黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是什么

社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系問題，始終是圍繞黨政不分和黨政分開的焦點(diǎn)展開的，但這兩種執(zhí)政方式之爭(zhēng)，決不是一般的執(zhí)政方法問題。黨政不分和黨政分開，體現(xiàn)了黨政關(guān)系的根本性質(zhì)。黨政不分，必然是直接執(zhí)政；黨政分開，必然是間接執(zhí)政。黨政不分、直接執(zhí)政是以黨權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)直接干預(yù)、命令的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是非民主式的執(zhí)政；而黨政分開、間接執(zhí)政是以政權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)提出大政方針的建議、通過法律程序立法、由國家政權(quán)決策執(zhí)行的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是民主式的執(zhí)政。因此，在黨政關(guān)系問題上，是選擇黨政不分，還是選擇黨政分開，歸根到底體現(xiàn)的是非民主與民主的性質(zhì)區(qū)別。

如果認(rèn)為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)是實(shí)行民主政治的政權(quán)，就必然會(huì)要求實(shí)行黨政分開。這個(gè)問題是一個(gè)首要的政治問題。

在這一點(diǎn)上，鄧小平曾經(jīng)作了透徹的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政權(quán)的“實(shí)質(zhì)是民主”。共產(chǎn)黨要在政權(quán)中掌握優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)從何而得？小平說：“主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護(hù)、所信賴的政治聲望中去取得。確切地說，黨的優(yōu)勢(shì)不僅在于政權(quán)中的適當(dāng)數(shù)量，主要在于群眾的擁護(hù)。民主政治斗爭(zhēng)可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經(jīng)驗(yàn)中更加信仰我黨。所以，只有民主政治斗爭(zhēng)，才能使我黨取得真正的優(yōu)勢(shì)。”他指出，如果采用“以黨治國”的方式，就會(huì)破壞民主政權(quán)的性質(zhì)。黨政不分正是維護(hù)專制獨(dú)斷的工具，本身具有專制的特性。（《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版）

在共產(chǎn)黨執(zhí)政史上，列寧第一個(gè)提出要實(shí)行黨政分開。但斯大林及其后的蘇共的幾任領(lǐng)導(dǎo)人沒有一個(gè)愿意放棄專斷獨(dú)行的黨體制。

從20世紀(jì)50年代中期起，毛澤東同志不談黨政分開問題了，相反，還恢復(fù)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代搞的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。那時(shí)，在極左路線的影響下，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)被確認(rèn)為由黨直接管理和包攬一切，“黨委負(fù)責(zé)”、“書記掛帥”等領(lǐng)導(dǎo)原則在全國各地普遍推行，各級(jí)黨組織逐步包攬了國家立法、行政、司法事務(wù)。在立法工作中，黨中央當(dāng)時(shí)直接向全社會(huì)發(fā)布具有普遍約束力的決定和指示；在行政工作上，黨組織那時(shí)完全處于行政第一線，國家政務(wù)事無巨細(xì)都須經(jīng)黨委決定；在司法工作中，黨委也是直接審批案件；相當(dāng)程度上黨的組織在國家政治生活中已經(jīng)國家化、權(quán)力化、行政化。總之，當(dāng)時(shí)一切權(quán)力高度集中于黨，黨的權(quán)力又高度集中于個(gè)人，權(quán)力的運(yùn)作失去了起碼的監(jiān)督和制約，最終不幸地導(dǎo)致了“文革”中那樣的個(gè)人專斷和權(quán)力的濫用，給黨和國家?guī)砹松钪氐臑?zāi)難。

1987年黨的十三大提出黨政分開的改革方案，但從那時(shí)到現(xiàn)在，雖說政治體制也進(jìn)行了一些改革，但是，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象依然沒有徹底解決。

黨政職能、黨權(quán)和政權(quán)的本質(zhì)區(qū)別是什么

列寧早就指出，黨與政的職能不同。他說，國家，“這是實(shí)行強(qiáng)制的領(lǐng)域。……采用‘行政手段’和以行政人員的身分來處理問題”，而黨只對(duì)黨員“開除黨籍而不實(shí)行強(qiáng)制”。黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)屬于政黨的政治權(quán)威，屬于政治權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)，而不是國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。政治權(quán)威是一種使人們自愿服從的力量，以政治號(hào)召力、說服力和政治影響力為特征，以人民的自愿服從和自覺擁戴為實(shí)現(xiàn)標(biāo)志。只有國家才是政權(quán)，可以使用行政、司法手段實(shí)施強(qiáng)制。黨不是國家機(jī)關(guān)，不享有國家權(quán)力。

由于黨不是政權(quán)組織，所以黨的地位不能高于國家，更不能取代國家。列寧明確指出蘇維埃政權(quán)“高于參政黨”。雖然黨和國家政權(quán)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不是上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，不是命令與服從、支配與被支配的直接關(guān)系，而是通過黨員介入、思想溝通、路線指導(dǎo)、政策說服、獲得轉(zhuǎn)化的間接關(guān)系。

黨當(dāng)然也有權(quán)力，但是，黨的權(quán)力不同于國家政權(quán)的權(quán)力。

首先，兩種權(quán)力的來源不一樣。國家政權(quán)是由全體人民直接或間接選舉產(chǎn)生的，國家權(quán)力源于全體人民的授予；而我們的黨是由中國工人階級(jí)、中國人民和中華各民族的先進(jìn)分子自愿結(jié)合組成的政治組織，黨的權(quán)力源于全體黨員的授予。

其次，兩種權(quán)力的大小不一樣。國家權(quán)力的行使，體現(xiàn)全國人民包括黨員在內(nèi)的意志；黨的權(quán)力的行使，體現(xiàn)的是全體黨員的意志。當(dāng)然，黨是人民利益的忠實(shí)代表，代表人民的利益是黨全部工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，黨的這種代表人民利益活動(dòng)，必須在國家法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)，也要服從人民的意志，受人民意志的約束，因此，首先要尊重國家權(quán)力。

最后，兩種權(quán)力的目的不一樣。黨行使權(quán)力、發(fā)揮作用的目的，是支持和保障人民擁有當(dāng)家作主的權(quán)利，除此之外，黨沒有自身的權(quán)力目的。而國家權(quán)力是要由人民來行使的，這個(gè)目的也就構(gòu)成了黨的目的。

所謂黨政不分，主要就是黨政組織上的不分，黨政組織混在一起，造成職能的交叉重疊。

關(guān)于黨政組織分開的思路，在黨的十三大報(bào)告中已經(jīng)有了明確的構(gòu)想。黨的十三大報(bào)告指出：“為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)。……政府各部門的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷。”

黨如何執(zhí)政

黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的。

黨的執(zhí)政是提出治國的政治路線和方針政策。黨提出宏觀的路線、方針、政策，以指導(dǎo)國家的政治生活和全社會(huì)的行動(dòng)，而不可陷于具體瑣細(xì)的行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理的事務(wù)中。

黨的執(zhí)政是提出立法建議并指導(dǎo)立法。依法領(lǐng)導(dǎo)或依法治國，即黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化，是政治領(lǐng)導(dǎo)的一種基本形式。黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，即通過法律和法令來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這意味著黨把自己的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入國家法治的軌道。

黨的執(zhí)政是選拔和推薦重要干部到國家政權(quán)機(jī)關(guān)中任職。黨的執(zhí)政最主要的就是通過黨的干部在政權(quán)中工作來實(shí)現(xiàn)的，要以國家政權(quán)作為執(zhí)政中心。黨必須把自己的領(lǐng)袖人物和主要干部推薦到國家權(quán)力機(jī)關(guān)中去。值得指出的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部；是“推薦”而不是直接委任或決定，必須走法律的程序。黨就是通過執(zhí)政的這些黨的領(lǐng)袖和干部來貫徹黨治國的施政方針、主張。

黨的執(zhí)政是監(jiān)督國家政權(quán)中的黨的領(lǐng)袖、干部和黨員發(fā)揮先鋒模范作用，來保證黨的決議得到執(zhí)行。

（作者系國家行政學(xué)院政治學(xué)部主任）

（責(zé)任編輯杜晉）