中國公務員是多還是少

我國的“官民比”是很低的。但在市場經濟條件下，公務員規模是否適度，不僅需要考慮“官民比”，而且要考慮公務員在促進經濟發展中的作用和公務員的行政效率，即考慮經濟因素。

由于各國對公務員的定義不同，每個國家公務員的范圍不一樣，因此可比性差。然而，各國公務員人數可以給我們提供一個數量概念，作為分析比較的基礎。

美國公務員是指，除政治任命以外的政府部門所有工作人員，人數為２４０３萬人。法國公務員是指，政府、公共機構、公立醫院工作人員以及中小學教師，數量為５０５萬人。日本公務員是指，政府系統的公職人員以及國會、法院、國立學校與醫院、國營單位所有人員，人數為４４８萬人。英國公務員是指，非經選舉產生和非政治任命的常任文官，人數為４６萬人。

中國公務員有兩種統計口徑。狹義的公務員是指，各級行政機關工作人員，數量為５００萬人；寬義的公務員是指，行政機關、政黨機關和社會團體的工作人員，數量為１０５３萬人。

依據各國公務員定義的范圍，上述各國的國家公務員與其總人口的比例，即“官民比”為，美國１∶１２；法國１∶１２；日本１∶２８；英國１∶１２５。中國有兩種情況：狹義公務員的“官民比”為１∶２５６，而寬義公務員的“官民比”為１∶１２２。由此可見，我國公務員占總人口比例是相當低的，“官民比”之低不僅世界上少有，也與社會上流傳的“中國是世界上官民比例最高”的說法大相徑庭。

中國財政供養人員

占總人口比例較低

由于各國對公務員定義不同，公務員涵蓋的范圍也不同，因而，依據各國公務員定義對公務員人數進行比較，具有本原性，但缺乏可比性。而以財政供養人員進行國際比較，可比性強。

財政供養人員可視為最廣泛意義上的公務員，即廣義公務員，或稱為政府公職人員、公務人員。美國政府公務員是包括除政治任命以外的政府部門所有的工作人員，實際上就是財政供養人員，因而美國的政府公務員與財政供養人員數量相同。中國財政供養人員包括行政機關、政黨機關和社會團體及財政撥款的事業單位工作人員，其數量為４０００多萬人，比以狹義和寬義兩種方法統計的公務員人數要多得多，大約分別多３５００萬人和３０００萬人。法國財政供養人員涵蓋政府、公共機構、公立醫院工作人員和中小學教師，數量為５０５萬人，與政府公務員數量相同。日本財政供養人員包括政府系統的公職人員和國會、法院、國立學校與醫院、國營單位所有人員等，人數為５５３萬人，比政府公務員多１０５萬人。英國包括非經選舉產生和非政治任命的常任文官及各類政府官員，有２４６萬人，比常任文官（狹義公務員）多２００萬人。

財政供養人員占總人口的比例，美國１∶１２；法國１∶１２；日本１∶２３；英國１∶２４；中國１∶２６。

財政供養人員占總人口的比例是考慮財政支出的、民眾真實負擔的、最具實際價值的“官民比例”。就以上數據而言，“官民比”最高的是美國和法國，中國是最低的。換言之，我國財政供養人員造成的財政負擔沒有發達國家高，也不如有些學者和新聞媒體所認為的那樣高。如果考慮到加拿大和德國財政供養人員占總人口的比例分別為１∶４２和１∶１７，那么可以認為，中國“官民比”居于發達國家的平均水平之下，還是在國家財力和經濟社會可承受的范圍之內。

中國單位ＧＤＰ的公務員比例較高

從歷史發展的角度看，政府公務員絕對數量以及“官民比”的攀升具有一定的歷史必然性。因為隨著社會經濟的發展，人們用于那些非必需物品和勞務的支出比重將不斷增加，社會對公共產品數量和質量的需求又將逐步提高。政府公務員乃至政府規模的膨脹，在一定程度上是政府有效應對社會挑戰并滿足公民對公共產品數量和質量的要求而導致的結果。

既然中國公務員絕對數量不算多，依據各國不同定義的公務員和有相似定義的公務員（財政供養人員）分別計算的“官民比”也不高，那么，目前中國政府公務員規模是否就適度呢？

在市場經濟條件下，公務員規模是否適度，不僅需要考慮“官民比”，而且要考慮公務員在促進經濟發展中的作用和公務員的行政效率，即考慮經濟因素。

本文提出分析公務員適度規模的經濟因素的指標是“公務員人數與ＧＤＰ的比例”。隨著社會化大生產的發展，專業分工越來越細密。為更好地應對社會的挑戰和解決社會的沖突，更全面而細致地保證公共利益的實現，需要對政府職能和部門進行剝離和分工。這一方面能夠保證各職能部門可以培養工作人員的專業技能，從而提高解決各職能范圍內公共事務、緩解社會矛盾的效率和力度，但另一方面，每項新的政府職能的出現就意味著一個新的政府職能部門和政府公務員數量的增加。因此，由于社會化大生產和專業分工而出現的新職能必然需要更多的政府機構的增多和公務員數量的增加。公務員在經濟發展中發揮了多大的作用，需要以單位ＧＤＰ的公務員人數來衡量。單位ＧＤＰ的公務員人數，即公務員與ＧＤＰ的比例。

依各國定義的公務員，計算公務員與ＧＤＰ之比為：美國２．３１人／百萬美元ＧＤＰ；中國狹義公務員３．９６人／百萬美元ＧＤＰ，寬義公務員８．３１人／百萬美元ＧＤＰ；法國３．４６人／百萬美元ＧＤＰ；日本１．１４人／百萬美元ＧＤＰ；英國０．３人／百萬美元ＧＤＰ。

財政供養人員與ＧＤＰ之比為：美國２．３１人／百萬美元ＧＤＰ；中國３９人／百萬美元ＧＤＰ；法國３．４６人／百萬美元ＧＤＰ；日本１．３８人／百萬美元ＧＤＰ；英國１．５８人／百萬美元ＧＤＰ。

由此可見，從經濟視角考察，英國公務員效率最高，其次是日本，再次是美國和法國，中國公務員效率最低。從公務員與ＧＤＰ的比例來說，不論統計口徑如何變換，我國的狹義公務員、寬義公務員和廣義公務員的數量都太多了。也就是說，從經濟增長來分析，我國公務員數量規模過大。

政府提供的公共服務和公共產品是與國家的經濟發展水平相適應的。發達國家經濟總量大于發展中國家，政府提供的公共服務和公共產品遠多于發展中國家，其“官民比”應該比發展中國家高一些，公務員占人均ＧＤＰ的比重也應該高一些。但是，我國經濟總量遠低于發達國家，人均ＧＤＰ大大低于發達國家，而我國“官民比”卻與發達國家相當，公務員占ＧＤＰ的比例明顯高于發達國家。這表明：我國公務員數量相對國民經濟發展而言，不僅存在相對過剩，而且存在著絕對過剩。從這個意義上講，中國公務員確實太多了，過多的公務員不僅占用了大量的資源、影響了經濟建設，而且影響了行政效率的提高。

規模適度是個漸進的過程

每個國家的政府公務員數量總要有個適度的規模，這一規模既能夠保證政府有效處理公共事務、提供公共服務和產品的需要，同時亦能夠避免規模膨脹而導致的行政成本過度提高。簡言之，政府公務員的適度規模，就是一個行政效率最高、行政成本最低的規模。

政府公務員的適度規模，取決于一個國家政府處理公共事務和政策制定的能力以及市場成熟的程度。在市場成熟度較低的情況下，如果政府處理公共事務的能力強，則意味著政府可以主動承擔大量旨在提高市場成熟度的公共事務；如果政府處理公共事務的能力較弱，則說明政府不宜擴大自身規模盲目干預市場運轉，而應該著手培育自身的各項能力，然后再提供良好的政策環境來改善企業生存條件，并以此提高市場成熟度。而在市場成熟度較高的情況下，如果政府處理公共事務的能力強，則意味著政府不僅可以較少干預市場，而且還可以游刃有余地駕馭市場與政府的關系；如果政府能力較弱，則意味著政府首先應著手于自身處理公共事務和政策制定能力的提高，不宜盲目干預市場的運作。總之，政府的適度規模取決于政府相關能力和市場成熟度的綜合作用，其公務員數量乃至政府規模歸根結蒂取決于政府與市場的總體均衡。

我國政府公務員規模的適度是個漸進的過程。我國正處于經濟轉軌時期，種種因素制約著公務員隊伍的收縮。如：我國市場成熟度低于發達國家，政府培育市場和加強對市場的管理需要新的機構和人員；社會經濟的發展要求政府管理更多的新事務，需要增加新的公務員；政府公務員制度存有傳統體制的弊端，使得政府機構增加、公務員規模擴張具有慣性；等等。因此，我國實現公務員規模的適度化不可能一蹴而就。

溫家寶總理在前不久結束的十屆全國人大三次會議的報告中強調，政府機構改革要遵循精簡、統一、效能的原則。可以預期，隨著中國經濟社會的迅速發展，我國公務員規模過大的問題會得到有效的緩解，經過努力逐步達到適度規模。