“外資并購國內企業相關政策研究”

為完善外資并購國內企業的政策法規，進一步創造和規范外資并購投資的良好環境，最近，國家發展改革委外資司與國家發展改革委經濟研究所就“外商投資并購國內企業相關政策研究”主題召開了小型研討會。

一、外資并購國內企業占FDI的份額一定程度上被低估

在世界范圍內，跨國并購已經成為外商直接投資的主要方式，自20世紀90年代以來，全球FDI的80%左右都是以跨國并購的形式進行的。

近年來，我國經濟保持高速增長，市場準入領域逐步放寬，投資軟硬環境不斷改善，對國際投資吸引力持續增大，2002年吸收FDI達到創紀錄的527億美元，2003年增加到561億美元，2004年達641億美元。我國外資并購在FDI中的比重又是多少呢？目前國內還沒有專門的統計。根據聯合國貿發會議《世界投資報告》，外資進入我國的主要形式仍是直接投資，跨國并購占FDI的比重一直在3—5%之間徘徊。也有的國內學者分析，外商并購投資的份額大約占FDI的10%左右。

與會專家一致認為，這些數據低估了外資并購國內企業的份額和程度，實際情況遠遠超出這個范圍，并購的形式多種多樣，份額越來越大。除了典型的境外投資者直接并購國內企業外，還有一些變相的并購行為沒有考慮進來。

一是合資合作過程中的并購行為。企業以存量資產引資，突破過去投資圈地、另建新廠的傳統做法，以跨國資本、先進技術的導入來實現原企業的改造和升級，這實際上是用并購形式引進外資的一種嘗試。如東風汽車與日產的合資，實際上是一種外資的并購行為。二是合資中通過股權置換達到并購的目的。如阿爾卡特控股上海貝爾公司，通過并購行為，阿爾卡特把在中國的所有業務整合到單一公司，增大了其控制力。三是通過增資擴股實現并購。跨國公司對華投資之初，大多以少量資本做試探性投資，隨著逐步熟悉了中國的投資環境，及政策門檻的放松，外資從全球戰略考慮，通過增資擴股完成對合資企業的并購。四是通過境外收購股份而實現對我國上市公司的并購。跨國公司在境外發生的股權并購，很難納入到外資并購國內企業的數據統計中來。例如匯豐銀行通過香港證券市場收購平安保險的股份就是如此。五是在國內外資企業相互之間的并購行為，也沒有被納入到統計數據中來。例如寶潔公司收購和黃中國所持中國內地合資公司寶潔—和記有限公司余下20%的股份，以及歐萊雅收購小護士等等就是這類典型的案例。

二、外資并購國內企業的新動向值得關注

從近期的案例分析，外資并購國內企業主要集中在以下領域：

（一）能源生產和供應領域

在2003年開始的中國新一輪經濟增長周期中，金屬冶煉、化工、機械設備等重化工業成為主要的高增長領域，由此帶來的能源供需缺口迅速加大，外資的投資與并購活動也比較活躍。例如加拿大漢博收購東方熱電股份、香港明州并購寧波科豐燃機熱電等電力領域的并購案例。

（二）基礎材料工業領域

前兩年鋼鐵、化工巨大的市場空間和利潤空間也吸引了一部分外資，為回避新建投資可能受到宏觀調控政策制約的不利影響，外資采取并購方式進入這些領域。影響較大的是世界排名第一的米塔爾鋼鐵收購華菱管線股權的案例。

（三）消費品生產領域

中國巨大的市場潛力也吸引了外資以并購方式進入，如啤酒、化妝品、洗滌劑、藥品、膠卷等行業并購都很活躍。

（四）新技術服務和正在逐步兌現“入世”承諾的商業、金融服務領域

如美國亞信合并聯想集團的IT服務、美國亞馬遜電子商務服務商收購卓越網絡以及聯想集團獲美國三大財團注資等并購項目就是很好的例證。值得關注的是，服務領域的并購不論從數量還是交易額都超過同期外資在制造業領域的并購投資，預示著今后幾年服務業對華并購投資將進入較快發展階段，增長速度甚至可能超過制造業。

三、外資并購國內企業將呈上升趨勢

雖然有專家認為，并購是成熟市場經濟國家的一種非常市場化的行為和手段，跨國并購目前和將來主要還是發生在美國、日本以及西歐一些發達市場經濟國家，由于中國并購市場的軟環境建設與發達國家相比差距很大，目前外資對中國企業的并購浪潮不會大量到來。

但多數專家認為，外資通過并購形式進入中國市場的比重在今后一段時間內將呈上升趨勢，且不以人的意志為轉移。由于中國市場的巨大吸引力、廉價的成本優勢及政策環境的寬松，外資各種形式的并購行為將逐步上升。另外，隨著我國經濟增長過程中資源環境的制約尤其是土地瓶頸的限制，過去以犧牲大量寶貴土地資源來吸引外資的“綠地投資”形式的比重將會逐漸降低，客觀上必須考慮以新的方式利用外資。專家指出，我國吸引外資比重最多的長三角地區由于土地資源的嚴重緊張，已經開始實行“零土地引資”（實際上就是歡迎外資并購現有的企業，而不是另建新廠）的新政策了。因此，有專家預測，在不久的將來，也就是在“十一五”、“十二五”時期，隨著中國經濟的持續增長，以及我國外資并購法規的不斷完善與并購環境的持續優化，中國會迎來如同美國在20世紀90年代那樣的跨國并購熱潮，成為亞洲乃至世界數一、數二的外資并購市場。

四、外資并購相關的法律法規及管理方面存在問題

（一）缺乏高層次的法律規范

對外資并購的相關法律法規也應在反壟斷法的基本框架內，但我國缺乏《反壟斷法》這種規范市場行為的基本法律，相關法規甚至對于行業壟斷的界定都不太科學。另外，我國還缺乏社會保障法等跨國并購的配套法律體系。特別是對于職工安置問題也沒有相應的規定。

（二）現有的法規政出多門，缺乏執行力度

我國沒有專門規范外資并購的法律，涉及外資并購活動的法規散見于發改委、原經貿委、商務部、證監會等不同部門的管理規定中，權威性不夠。一些規定政策條文原則性太強，缺乏執行程序，讓外商感到無所適從。且由于這些法規是在不同時期由不同的政府機構通過，部門之間缺少必要的合作與溝通，缺乏統一協調，使得一些相關規定存在“相互打架”的情形，給實施帶來困難。還有一個問題是，這些行政性法律法規效力很低，由于沒有上升到國家法律的層次，并且多為《暫行規定》，有專家指出，許多外國投資者在中國投資最怕聽到的就是《暫行規定》，因為他們覺得《暫行規定》在政策上遲早會有所變動，會使其投資活動變得沒有合理預期，從而給并購行為帶來障礙。

外資并購的產業導向方面，盡管《外商投資產業指導目錄》也適用于外資并購國內企業的產業選擇，但《目錄》主要是針對新建外商投資而制定的，有些具體內容難以適應外資并購時發生的新情況。

（三）缺乏權威性的管理執行機構

目前外資并購國內企業一般需通過如下幾個程序：證監會審核信息披露事宜（如果被并購企業為上市公司），商務部審核外資身份變更，商務部、工商局審查是否會造成壟斷，國資委審核國有股轉讓，發改委審查是否符合產業指導目錄等等，此外，如果外資并購金融類公司還須獲得銀監會或者證監會、保監會的批準，手續相當繁瑣，讓收購人難以適從。

此外，也有專家指出，現有的法律、法規并不是阻礙外資并購國內企業的主要障礙，而投資并購的軟環境不完善卻是外資并購國內企業的最主要障礙。

五、國際經驗和中國的實踐表明，外資并購會帶來一些負面影響

（一）國家經濟安全與行業壟斷問題

跨國公司并購國內企業的根本目的是追求壟斷地位，獲取超額利潤。目前，外資在我國一些行業中已經存在過度集中和壟斷的情況。以感光行業為例，柯達通過并購，在我國感光行業的市場占有率已經接近70%。在軟飲料行業，可口可樂和百事可樂基本壟斷了國內大中城市的飲料市場。此外，在醫藥、日化、啤酒、汽車、移動通信設備制造、化工、機械、電子等競爭性行業也同樣存在外資過度集中造成壟斷的情形。對于像這些確實會造成壟斷行為的跨國并購，一定要實施嚴格的反壟斷審查制度。

（二）自主開發能力下降，技術依賴性增強

對這一問題，與會專家有不同意見。有人認為，外資并購對國內企業的技術進步有積極意義，不僅使被并購企業吸收了國外先進的技術、管理經驗，而且使被并購企業的上下游企業間接從中受益，這是因為為被并購企業提供原材料、配件的上游企業，以及分銷、購買被并購企業產品的下游企業都會按照國際標準進行生產、經營，從而使其競爭能力得到提高。因此這些專家認為，外資并購對改造國內企業，加強其技術創新的能力是很有幫助的。

但也有專家認為，改革開放后我國的“以市場換技術”政策基本上是不成功的。中方企業合資或被外方并購后，自主研發能力提高不多，仍停留在產品引進改型階段。考慮到技術保密問題和技術領先帶來的收益，在我國從事研發活動的跨國公司多數從事適應型研發活動，真正從事創新型研發活動的很少。要想在促進外資企業的技術外溢、減少其擠出效應方面取得更大的實效，我們還需付出更多的努力。

（三）給資源、環境帶來新的壓力

我國一些地方和企業在承接國際資本產業轉移過程中，過去存在片面追求規模和速度的現象。引發的后果之一，是以犧牲資源尤其是土地資源及環境為代價，其中不排除一些發達國家將消耗能源、資源較大的產業轉移到中國，甚至存在一些高污染產業，加重了我國的日益緊張的資源和環境的壓力。

六、相關政策建議

專家們認為，完善外資并購的法規建設并進行管理是必須的，法規和管理都是規范市場的需要，而不是走回頭路。國外對外資并購問題有著一套完備的、能夠對跨國并購進行有效規制的法律體系。國外的外資并購法律以反壟斷為最高準則，并且大多數國家對外資和內資企業實行的是同一法律體系。但由于我國長期以來對外資和內資采用不同的政策，因此我國的外資并購法律，也可考慮借鑒如加拿大、澳大利亞等國家的經驗，采取單獨的法律體系。專家建議應該由全國人大制定一部專門的《企業并購法》或《外資并購法》，加強對外資并購國內企業的規制和管理。

同時，有專家建議，有外資并購管理權限的各政府部門應該加強合作，從國家利益出發，而不是站在某一個部門的立場上考慮問題。在制定部門規章時盡量避免出現各個政策之間相互矛盾的情況。同時，應該盡量具有前瞻性，避免使用《暫行規定》等讓外國投資者難以適從的規定。

對外資并購可能造成的行業壟斷等問題，專家們強烈建議應該設立一個跨部委的有權威性的反不正當競爭管理機構，對外資并購可能造成的壟斷進行嚴格的專門審查，從而避免各部門各自為政的局面。

跨國并購往往造成裁員，對此，專家們認為，東道國政府應制定專門的政策，對跨國公司的裁員行動進行規范，保護職工的合法利益，最大限度地減少裁員給社會造成的不安定因素。由于國內的社會保障體制還很薄弱，更應對跨國并購的就業安排在政策上做出明確而完備的規定。

（作者單位：國家發展改革委經濟所）