區域協調發展及其政策選擇

區域協調發展是國民經濟平穩、健康、高效運行的前提。統籌區域協調發展，成為“五個統籌”的重要內容，是落實科學發展觀的必然要求。

改革開放以來，我國區域經濟發展呈現千帆競發、百舸爭流之勢。但受區位地緣、歷史基礎和社會人文諸多因素影響，地區之間、城鄉之間發展差距拉大亦是不爭的事實。根據2002年統計數據，我國區域經濟現狀，如按“地區生產總值”考察，東部10省（市）在全國總量中所占的份額過半，按近年（1998—2002）的份額變動分析，所占份額正以年均0.5個百分點的幅度繼續提高；中部6省的份額占1/5左右，且以年均0.3個百分點的幅度繼續下降；西部12個省（市、自治區）所占份額不足1/5，以前下降幅度較大，西部大開發戰略實施以來，年均下降幅度已縮小到0.17個百分點；東北3省地區生產總值所占份額已不足1/10。按工業總產值分析，東部10省（市）在全國所占份額達2/3，且以年均0.86個百分點的幅度持續提升；中部6省占全國總量的份額近1/7，且以年均0.67個百分點的幅度繼續下降；西部12省（市、自治區）占總量的份額1/10強，且以年均0.29個百分點的幅度繼續下降，東北3省所占份額已不足1/10。

對我國區域經濟總態勢可概括為：三大階梯、四大板塊、三駕馬車、三類病灶。和我國地形西高東低相反，從經濟發展水平、發展階段看是東高、西低、中部居中；在東部沿海地區、長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣地區，是鶴立雞群的三大經濟高地，是拉動國民經濟增長前行的“三駕馬車”，據2003年工業增加貢獻率分析，粵、蘇、浙、魯、滬5省（市）占64%。

我國區域經濟發展在取得重大成就的同時，亦存在一些病灶。西部地區重點表現在“欠發達”上；東北3省突出表現在體制和結構的雙重矛盾；東部沿海地區在經濟總量快速擴張的同時，經濟增長方式轉變相對不足，資源和環境難負其重，雙重約束已顯端倪；中部地區則兼有上述雜癥。需要說明的是，三類病灶在不同地區重點有所不同，但不排除其他病灶，如廣東、福建屬發達省份，但粵北。閩西、閩北一些地區至今還處于相當欠發達的狀態。

從區域經濟現狀和問題出發，國內外經驗表明，要實現惠及十幾億人口的全面小康和現代化，實現各地區間的空同繁榮，既需要充分發揮市場配置資源的基礎作用，又需要宏觀調控與政策扶持。為有效運用兩種手段，需要有一個科學的空間組織架構。

首先是大范圍的“區域政策覆蓋區”，現有是4大板塊，即西部12省（市、自治區）、東北3省、中部6省和關內沿海10省（市）。

其次是“區域政策點擊區”，上述政策覆蓋區，廣義地說，亦是按發展階段和存在問題相同或類似的原則劃分，但面積大，小則近百萬平方公里，大則數百萬平方公里。為了提高區域政策的針對性和力度，有必要在發展的不同階段，將一些問題突出的地區單獨劃出。例如資源型城市，特別是礦竭城衰的城市；產業嚴重衰退、就業問題非常突出的某些老工業基地；再如人口嚴重超載的生態保護區和生態脆弱區等等。以上兩類區域，都有相應配套的區域政策，是直接為區域政策服務的。針對四大板塊的宏觀區域政策是：堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展。

另一類區域體系是為市場機制更好地發揮作用，為區域（城市）合作服務的。它按照自愿參加原則，通過政府推動、市場運作、要素整合、集成優勢，實現合作各方互利共贏。根據合作的地域范圍和性質，有如下類型。

——中心腹地型和大都市圈。改革開放初期，為了貫通城鄉經濟，發揮城市“中心地”功能，許多省會城市和區域經濟中心城市，都與周邊中小城市以及縣域聯合組成中心腹地型經濟區。進入新世紀，隨著城市化的高潮，特別是應對經濟全球化的挑戰，以鄰近的大城市聯合為核心，包括周邊中小城市和縣域的大都市圈，作用更為彰顯，如長江三角洲大都市圈、珠三角大都市圈、京津冀大都市圈等。

——跨地帶的大區域合作。和前者相同的是，這也屬于“異質區”，但涉及區域范圍遼闊，往往地跨處于不同發展階段的東中西地帶，經濟互補性強，是貫徹中央關于“形成東中西互動、優勢互補、互相促進、共同發展新格局”方針的有效組織形式，對推進橫跨東西、縱貫南北的全國性經濟帶的形成與完善有重要作用。如9＋2的泛珠三角區域合作、長江沿線城市（區域）合作，隴海—蘭新沿線城市（區域）合作、黃河沿線和京津呼包銀（川）城市（區域）合作、哈爾濱—大（連）沿線城市（區域）合作等等。

——數省接壤地（市）合作。和前兩類區域合作的差別是，這類合作屬于“同質區”。計劃經濟時期，在行政性資源配置下，離省會較遠的地區，往往被有意或無意地邊緣化。改革開放初期，相互接壤的數省邊遠地區，力圖通過聯合擺脫困境，闖出發展新路。如徐州市周邊蘇、魯、豫、皖20多個市（地）組成的淮海經濟區，晉、冀、魯、豫接壤的13個城市組成的中原經濟區等等。

（一）堅持推進西部大開發

西部大開發是黨中央在世紀之交作出的重大戰略決策。其地區范圍包括重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區和廣西壯族自治區。上述12省（市、區）國土面積占全國的71.4%，人口占全國的28%，而地區生產總值僅占17%左右，人均地區生產總值約為全國平均值的2/3，不足東部地區平均值的一半。西部地區盡管不乏經濟科技較發達的大城市，但從廣域上考察，尚屬于欠發達地區。全國有30個自治區，其中27個分布在上述地區，其余3個自治州（吉林省延邊朝鮮族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州）亦享受西部開發政策。

從地勢上看，西部地區處于中國地勢“三大臺階”的第一、第二臺階，包括青藏高原、云貴高原、內蒙古高原、黃土高原和西北干旱沙漠戈壁等自然區，相當大的地區自然條件嚴峻、生態系統脆弱。大開發前交通信等基礎設施薄弱，又處于國內運輸網絡的末梢。根據西部實際情況，黨中央在啟動大開發戰略之初就明確指示：西部開發既要有緊迫感，又要做好長期艱苦奮斗的準備，進行持續不懈地努力，并據此確定了“從實際出發，積極進取、量力而行，統籌規劃、科學論證，突出重點、分步實施”的指導方針。

在開發領域上，應突出4個重點，首先是從生態環境建設和基礎設施建設切入，力爭用5—10年取得突破性進展。生態環境方面，重在搞好退耕還林、退牧還草、天然林保護、風沙源和石漠化治理等生態工程；探索生態改善、農民增收和地區經濟發展統一共贏的制度設計與長效機制。大開發戰略實施以來，“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路，多條光纜通訊和鐵路、機場、高等級公路等一大批項目開工，有的已經竣工投入運行，使西部的基礎設施有了清晰可見的變化，今后在重點抓好關系全局的重大項目的同時，有必要把改善農牧民生產生活條件的小型公共工程建設提上議事日程。在“兩突破”的同時要大力培養特色優勢產業，重視經濟與社會的協調發展。要以義務教育、公共衛生和基層文化建設為重點，加強西部地區特別是農村和少數民族聚居區的科技教育衛生文化等社會事業的發展，力爭2007年西部地區普及九年義務教育人口覆蓋率達到85%以上，青壯年文盲率降到5%。建立健全西部地區縣、鄉、村三級衛生服務網絡，完善城鄉疾病預防控制體系和醫療救治體系，以減少因病致貧、返貧。根據西部地區的資源稟賦和產業基礎，以市場為導向，發展能源、礦業、機械制造、農果業、中藥材及加工、特色旅游等，從比較優勢出發，培育、構建有競爭力的西部特色產業群，是增強西部經濟實力、擴大社會就業，提高民眾福祉的大計。

在空間布局上，按照點——軸原理，依托交通干線，重點發展一批中心城市，形成增長級，帶動周邊縣域經濟，形成產業帶和城鎮帶。在西北和內蒙古，重點在培育西隴海、蘭新沿線和呼（和浩特）—包（頭）—銀（川）—蘭（州）經濟帶；在西南和廣西重點培育長江上游經濟帶和成渝經濟區、南貴昆經濟區和環北部灣經濟帶。上述經濟帶的構建與發展，都應充分發揮重慶市和11個省會城市（自治區首府）的核心作用；充分參與泛珠三角、長江沿線省（市）合作和環渤海與隴海蘭新沿線的區域合作；充分利用中國－東盟博覽會及商務與投資峰會、中國與中亞各國合作機制，在對內、對外雙向開放中，拓展發展空間，爭取到21世紀中葉使現在欠發達的西部，成為經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、生態良好、人民富裕的新西部。

（二）振興東北老工業基地

東北3省是上世紀五、六十年代我國工業建設的重點，是新中國工業的搖籃，為國家的發展及安全做出過歷史性重大貢獻，亦是計劃經濟歷史積淀最深的地區。路徑依賴的消極影響和體制與結構雙重矛盾的困擾，使東北地區在改革開放不斷深入、市場經濟蓬勃發展的大勢下相形見絀。國有經濟比重偏高、經濟市場化程度低、企業設備和技術老化，結構調整緩慢、經濟活力不足，企業辦社會等歷史包袱沉重，社會保障和就業壓力大，礦竭城衰問題突出。

發掘東北地區自然資源豐富、存量資產巨大、科技優勢明顯、基礎設施條件較完備等有利條件，通過針對性的政策投入，從體制和機制創新切入，經過10年或再長一些時間的努力，是有可能將正衰退中的東北工業基地，調整改造成為技術先進、結構合理、功能完善、特色明顯、機制靈活、競爭力強的新型產業基地，成為我國發展的又一增長極。為此，要堅持以下原則：

1．堅持以改革開放促調整改造。切實貫徹十六屆三中全會精神，深化國有資產管理體制和國有企業改革，營造非公有制經濟發展的良好環境，鼓勵外資和民營資本以并購、參股等形式參與國企改制和不良資產處置，大力發展混合所有制經濟，推動鋼鐵、汽車、石化和重型裝備制造等行業的戰略性重組；此乃振興東北的活力之源。

2．堅持市場導向推進產業結構優化升級，既要重點突出，又要統籌兼顧。工業方面，要加大老油田的勘探力度、延緩老油田產量下降的速度，建設大型煤炭基地，促進煤電聯營；引導煉油、乙烯向集約化發展，建設大型石化基地；通過鋼鐵企業聯合重組，構建北方精品鋼材基地。在裝備制造方面，重點發展數控機床、輸變電設備、軌道車輛、發電設備、燃氣輪機、重型機械、船舶、汽車及零部件、飛機；在電子通訊設備、軟件開發、生物技術和醫藥、航空航天等高新技術領域，擇優發展、加快產業化。

在全面推進東北工業結構優化升級的同時，要促進工業與農業、服務業協調發展、城市與農村協調發展、經濟與社會協調發展、人與自然協調發展。鞏固提升東北作為國家重要商品糧基地的地位，建設綠色、無公害農產品優勢產業帶，向專業化、標準化、特色化、規模化方向發展，大力發展畜牧業、養殖業和農畜禽產品深加工產業，延長產業鏈。以剝離企業辦社會職能為契機，推進服務業的社會化、市場化、產業化，一方面發展、提升傳統服務業，推進連鎖經營、物流配送、電子商務等現代流通方式和業態；同時加快金融、信息和各種中介和旅游業等現代服務業的發展，此乃振興東北的主要任務。

3．堅持發揮市場在資源配置中的基礎性作用，轉變政府經濟管理職能，維護公平競爭的市場秩序。重點在完善社會保障，將已在遼寧的試點擴大到吉林、黑龍江；對處理企業的債務、歷史欠稅，予以適當照顧，對在東北的中央企業剝離社會職能予以適當財政補助。增值稅由生產型轉為消費型的改革（即將設備投資納入增值稅抵扣范圍），于2004年優先在東北地區的部分行業試點，這些都是振興東北的重要保證和必要條件。

（三）促進中部地區崛起

中部六省面積占全國的10.7%，人口占全國的28%，地區生產總值占全國的21%，人均地區生產總值相當于全國平均值的80%，不足東部發達地區的一半（2002年數據）。中部6省地處腹心地帶，國脈匯聚的戰略地位，決定了6省經濟社會發展對國家全面建設小康社會，進而基本實現現代化的重要意義。

今后應按可持續發展的要求，鞏固、提升中部能源和原材料基地，提高煤炭和各種礦藏的回采率，提高煤炭洗選率、發展煤炭液化、氣化，推廣煤電聯營，建設新型礦區。適應重化工業化階段的社會需求，推進中部地區鋼鐵、有色金屬、化工、建材等原材料工業更上一層樓，利用江海聯運、有效利用海外鐵礦等資源，按照循環經濟原理，實行集群發展，建設新型工業區，既提高資源利用效率，又有利于維護環境。

作為國家農業基地和糧食主產區的中部，要按照2004年中央一號文件要求，建設高標準基本農田、實施“沃土工程”，加強良種繁育推廣，建設區域化、專業化的優質農產品基地，提高糧食和其他農產品的綜合生產能力，發展農區畜牧業和農畜產品的精深加工，延長產業鏈，提高農業的市場化、產業化程度和比較效益，逐步向現代化農業邁進。使以農產品為原料和以工礦產品為原料的輕工業同時得到蓬勃發展，涌現出更多像雙匯、美爾雅這樣全國知名的大型輕工企業集團。

充分利用現有基礎，引進先進技術和設備，培養自主開發能力，提升中部的汽車及零部件、機車、拖拉機和其他農業機械、重型機械等裝備工業。

充分利用武漢、長沙、合肥等市科技人才薈萃的有利條件，有選擇各有側重地發展高新技術產業，如武漢的光電子信息產業、長株潭的電子信息和生物制藥等。

為了推進中部地區更快融入全球化、適應國際分工的新形態（產業鏈、供應鏈等），以中部6省省會城市為中心，有必要亦有可能發展為城市群或大都市圈，為企業進入國際產業鏈、供應鏈提供相應的平臺。為使中部崛起的方針落到實處，急需建立切合中部地區實際的系統政策，例如針對中部擁有眾多的老工業城市（基地）和資源型城市，可考慮將振興東北采取的扶持政策，（如增值稅轉型、中央財政支持國企剝離社會職能、支持工礦城市發展接續產業等）擴展到中部6省；在“三農”方面，將兩個一號文件對糧食主產區的扶持政策，系統集中地投入中部地區。

（四）鼓勵東部地區加快發展、有條件的地方率先基本實現現代化

東部地區要繼續發揮引領國家經濟發展的引擎作用，優先發展高技術產業、出口導向產業和現代服務業，發揮參與國際競爭與合作主力軍的作用。在繼續發揮有利區位和改革開放先行優勢的同時，重在推進制度、技術雙創新，特別是原始性科技創新；將自主研發和有選擇的海外并購相結合，提高研發起點。在轉換經濟增長方式、推進產業結構優化升級、走新型工業化道路方面走在全國前列，既可緩解克服區內資源、環境的雙重壓力，實現可持續發展；又為全國創造經驗，做出示范。

重視區域（城市）整合，通過省（市、自治區）政府間的自愿聯合，聯手打破封鎖，促進商品與要素，按經濟規律流動、組合，加快長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山東半島和海峽西岸（閩東南）城市群和大都市圈的構建與發展，按照CEPA的安排，推進粵港澳區域經濟的整合。

國內外大型企業集團、跨國公司的總部、地區總部、研發中心與營銷中心將不斷向上述大都市圈的中心匯集，加快沿海城市國際化的步伐，成為各種資源、要素在國內外兩個市場對接交融的樞紐。都市圈域的空間布局將突破既有的行政區劃，朝蛛網結構演進，在都市圈的外環和邊緣，將涌現一批新的中小城市，它們有的是產業特色鮮明的制造業集群；有的是某類高新技術產業園區；有的是物流中心；環境優美的則可能成為主要供都市圈域內度假的休憩游樂中心等等。這些中小城市的崛起，既可支持特大城市中心城區“退二進三”的結構調整和布局優化，又可成為吸納農村轉移勞動力的載體。

近年長三角、珠三角等東部地區，先后出現“電荒”、“土地荒”、“水荒”、“民工荒”……和一系列要素價格上揚，作為多年只重數量擴張，粗放經營的苦果，應轉化為推動東部地區加快經濟增長方式轉變、結構優化升級的動力。與東部結構優化相伴，某些傳統產業將順勢向中西部和東部內的欠發達地區（如粵北、閩西、蘇北等）轉移，這不僅有利于中西部開發和地區協調發展，而首先會成為東部地區在要素成本上升后，抑制投資回報率趨降的必由之路。

（作者系中國區域經濟學會副會長）