統籌區域協調發展有關問題的思考

前不久，國家發展改革委機關黨校春季干部進修班學員就統籌區域協調發展有關問題赴內蒙古、吉林、黑龍江和云南四省區進行了調研。

一、四省區經濟社會發展成就及存在的問題

“十五”前4年，四省區經濟社會發展總體態勢良好，經濟總量繼續擴大，經濟增長均高于全國平均水平，呈現出加快發展的良好勢頭。主要表現：一是經濟增長速度逐步加快。2001—2004年，內蒙古GDP年均增長14.5%，吉林年均增長10.3%，黑龍江年均增長10.4%，云南前3年GDP增長速度相對慢一些，2004年增長11.5%，超過當年全國平均增速。二是固定資產投資快速增長。2001—2004年，內蒙古固定資產投資增長年均增速達到44.4%，大大高于全國平均速度，吉林年均增速為18%，黑龍江年均增速為14.6%，云南年均增長16.4%，這三省增幅雖略低于全國平均水平，但與“九五”時期相比，均有較大提高。三是基礎設施明顯改善。基礎設施投入顯著增加，設施狀況大為改善。“十五”前4年，吉林省與“九五”時期相比，全省運輸路線總里程增加37%，全省二級以上公路增加65%。黑龍江省城市基礎設施建設投入達到285億元，超過“七五”至“九五”時期投入的總和。內蒙古新增鐵路正線、旗縣通油路工程、加固江河提防等方面成績顯著。2004年，云南省在“雙百”重點建設項目、解決人畜飲水等取得明顯成效。四是生態環境初步改善。“天保工程”、“退耕還林工程”、重點防護林建設工程等進展順利，水土流失、江河污染和生態環境脆弱得到初步緩解。五是人民生活水平普遍提高。經濟的快速增長，給人民生活帶來了較大實惠。吉林“十五”前4年，城鎮居民人均可支配收入年均增長13%，農民人均純收入年均增長11.4%；2004年，內蒙古城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別增長13%和8.6%，黑龍江省分別增長8%和15.3%，云南省分別增長9.4%和6%。

（一）區域發展不協調，相關保障機制不健全

“十五”計劃提出實施西部大開發戰略，其目的是促進區域協調發展，縮小地區間發展差距。四省區曾編制過區域規劃，也參加過不少區域合作，但這些規劃大多沒有得到有效實施，成效并不明顯。主要原因是，沒有處理好市場與政府間的關系，現有體制強化了“行政區經濟”，使區域發展呈現出競爭為主、協調為輔的局面，這種現象在全國有一定的普遍性。

中央政府的主導作用沒有充分發揮，也是區域協調發展滯后的一個重要因素。就云南來講，南貴昆區域的合作開發，盡管戰略很明確，有關部門也做出了很大努力，但由于缺乏國家有效的指導和綜合協調，其結果是投入和政策資源分布過散，影響了開發的效果。

有些地方政府對區域協調發展缺乏全面正確理解，急于求成。把地區協調發展等同于縮小地區差距，把縮小地區差距等同于縮小國內生產總值的差距。無論是省級行政區，還是市縣；無論是生態脆弱地區，還是其它不具備大規模開發條件的地區，都要在本轄區實現翻兩番，實現趕超。各地區、各級行政區都很注重國內生產總值排名，省與省比、市與市比、縣與縣比，各級地方政府以GDP為中心，把加快工業發展、增大本地區的經濟總量放在最優先的位置。這必然會強化不合理的行政區經濟，加劇經濟增長與資源短缺的矛盾，破壞生態環境，并助長了招商引資中的過度競爭、地區間的產業趨同和低水平重復建設。

（二）經濟社會發展不協調

“十五”計劃提出，政府配置資源的重點要逐步轉向為全社會提供充足優質的公共產品和服務。但4年來，落實情況不夠理想，經濟增長與社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題比較嚴重。主要反映在：經濟快速增長并沒有帶來就業崗位的同比例增加，城鄉失業壓力加大；城鄉、地區、不同收入群體之間的收入差距持續擴大；社會弱勢群體的抗風險能力脆弱，社會保障體系覆蓋面小、水平低；義務教育、基本醫療、公益性文化等公共服務發展滯后。

（三）資源開發與經濟社會發展不協調

突出表現在西南水能資源的開發上，“功在國家，利在業主，苦在移民，難在政府”，結果往往與國家推進落后地區發展的初衷相悖。此問題在資源豐富而發展相對滯后的地區較為普遍，給這些地區經濟可持續發展帶來不利影響。

（四）“三農”問題仍然十分突出

一是傳統農業特征明顯，農業發展受自然和市場雙重約束。一方面，農業基礎設施薄弱，抗御自然災害能力較低，基本上“靠天吃飯”；農業機械化水平和勞動生產率低，產業化程度不高。另一方面，農業產業循環能力差，受市場供求關系影響大。產品以初級產品和粗加工為主，附加值低，競爭力差。二是農民所享有的公共服務少，特別是農村的教育、文化、醫療衛生等與城市差別過大。三是農民收入低、剩余勞動力轉移難，持續穩定增收的基礎不牢固。

（五）政策上依然存在“一刀切”現象

調研中，地方政府對政策上存在的“一刀切”問題反映強烈。如西雙版納森林存活率和成材速度都遠高于東北林區，但執行的卻是一個政策。又如內蒙古反映，自治區成立50年以來，一直對鄂倫春、達斡爾、鄂溫克3個少數民族施行相同的政策。此次國家制定“人口較少民族”政策時，沒有考慮到政策的歷史延續性，鄂溫克族因人數超過界限，不能享受國家優惠政策，地方政府感到很難操作。此外，通縣油路補貼標準“一刀切”，沒有考慮地域的差異，高寒凍土地區項目難以保質保量完成。

（六）粗放型經濟增長模式難以為繼

四省區經濟增長主要依靠自然資源的開發利用，建立在高投入、高消耗、高污染、低質量、低效益為特征的基礎上。今后，繼續依靠開發自然資源來實現經濟快速增長的道路將越走越窄，資源開發成本上升，以資源開發和資源初級加工為基本特點的經濟結構，會使四省區經濟競爭力不足，在全國經濟格局中處于劣勢。

二、四省區對“十一五”期間經濟社會發展的初步考慮

四省區按照國家的有關部署，對本地區“十一五”經濟社會發展進行了認真的調查研究，在多方征求意見的基礎上，初步形成了規劃思路，主要有以下特點：

（一）注重地區經濟的較快發展

“十五”期間，經濟社會的較快發展為“十一五”打下了較好的基礎。在“十一五”規劃的初步考慮中，都期望本地區經濟加快發展，普遍將地區經濟增長目標定得較高。

（二）注重加快經濟增長方式的轉變

內蒙古提出以富民強區為主題，加快改革開放，調整經濟結構，提高產業層次，加速工業化、城鎮化、農牧業產業化進程，強化生態和基礎設施建設，構筑我國重要的能源重化工業基地、綠色農畜產品生產加工基地和北方生態屏障；轉變增長方式，發展循環經濟，提高資源開發利用水平，建立節約型社會。吉林提出以加快發展為主題，以經濟結構戰略性調整為主線，加快轉變經濟增長方式，強化項目帶動，著力做大做強工業，提高經濟的整體素質和競爭力，基本完成振興老工業基地的任務。黑龍江提出重振老工業基地雄風，完善市場機制，突出優勢產業，增強經濟實力，成為全國新的經濟增長區域。云南省提出加快農村經濟社會全面發展，促進主要農產品穩定增長，加大農業和農村經濟結構調整，千方百計增加農民收入；加強農村基礎設施建設和生態環境建設，進一步提高農業綜合生產能力；推進農村城鎮化進程，加大扶貧攻堅力度，基本消除農村絕對貧困人口。按照走新型工業化道路的要求，結合云南的比較優勢，立足資源基礎和產業基礎，以市場為導向，突出增長方式轉變，發展循環經濟，推進工業結構升級。

（三）注重經濟社會協調發展

四省區普遍重視本地區經濟與社會的協調發展問題。一是提高人民生活水平和質量，促進城鄉居民收入較快增長，扭轉收入差距擴大的趨勢；二是加強醫療衛生等公共服務體系建設，縮小城鄉公共服務差距；三是努力擴大就業，健全社會保障體系，維護社會穩定；四是深化教育體制改革，鼓勵民辦教育，激發公辦教育活力；五是遏制資源過度消耗，發展循環經濟，保持良好的生態環境，增強可持續發展能力。

三、統籌區域協調發展的政策建議

（一）穩步推進西部大開發戰略及東北等老工業基地振興戰略的實施

完善和落實西部大開發的各項政策措施，繼續抓好關系西部長遠發展的重大工程與群眾當前利益密切相關的中小項目，著力培育西部地區的自我發展能力。積極實施東北等老工業基地振興戰略，著力推進體制和機制創新，培育經濟成長的內生力量。推進鋼鐵、汽車、石化和重型裝備制造等重點行業的戰略性重組。制定落實支持老工業基地調整改造的財稅、社保、信貸等政策。堅持以市場為導向，加快制定和完善產業政策，引導投資方向。繼續推進資源型城市經濟轉型，研究建立合理的資源開發和生態保護補償機制；結合產業結構調整，樹立節約和保護資源的意識，提高資源的利用效率，促進區域間經濟社會協調發展。

（二）加大區域合作力度，推進區域經濟結構的戰略性調整

積極發揮市場的主導作用和政府的引導作用，加緊構建區域合作機制。促進地區經濟協調發展，既要保護發達地區的發展活力，鼓勵他們加快發展，又要高度重視和支持欠發達地區的發展，切實幫助其解決發展、改革和開放中遇到的實際困難。打破“行政區經濟”所帶來的地區封鎖以及重復建設、惡性競爭的弊端，國家要加強對區域經濟發展的指導和協調。加強規劃的先導作用，明確區域經濟發展的戰略、空間布局以及結構調整的重點和方向。盡快制定加強區域經濟合作的指導意見，明確新時期促進地區經濟協調發展的方向、重點和工作思路。進一步深化改革，鼓勵建立各具特色的區域合作機制。繼續做好東部發達地區對口支援西部欠發達地區的工作。

（三）把擴大就業放到更加突出的位置

把促進就業、創造更多的就業機會作為宏觀政策的基本取向，實現經濟增長、結構調整和增加就業的同步發展。以促進農村勞動力轉移就業為重心，努力擴大城鎮就業需求，積極治理結構性失業，提高第三產業的就業彈性，基本保障城鄉勞動者的勞動就業權利。建成全國基本統一、規范的勞動力市場。進一步推進勞動力市場制度體系的改革和建設，不斷完善勞動力市場政策體系，增強和發揮勞動力市場信息服務系統功能，重點加強農村地區勞動力就業服務網絡建設，盡快實現城鄉勞動力市場的一體化運行，積極促進勞動力流動，提高勞動力資源的配置效率。研究出臺打破城鄉勞動力市場分割的政策，推進城鄉一體化的勞動力市場建設，重點建設面向農民的就業培訓和信息服務系統，進一步改善公共就業服務。

（四）加大對特殊地區和貧困地區的扶持力度

進一步加大對國家扶貧開發工作重點縣的扶貧投入力度和財政轉移支付力度。根據國務院關于進一步集中使用扶貧資金的精神，支持這些地區的產業發展和規模經營。擴大以工代賑規模，集中建設對經濟發展帶動作用強，與農民增收關系密切的中低產田改造、小型水利、鄉村公路等工程。把扶貧開發與農村經濟和縣域經濟的發展進一步協調起來，促進貧困地區經濟社會全面發展。加大對貧困、邊遠與“人口較少民族”地區的建設投入和財政轉移支付力度，促進這些地區加快發展。

（五）努力壯大縣域經濟

第一，加快推進新型工業化，各級政府在要加強引導，積極創造有利于縣域工業化發展的有利條件。第二，加快實施城鎮化，各級政府要出臺相關的配套政策，引導鄉鎮企業向小城鎮集中，促進第三產業的發展，并在戶籍制度改革、醫療、社保等領域做積極的探索和實踐。第三，加快推進農業產業化進程，大力發展民營經濟、特色經濟和外向型經濟，因地制宜地推進企業加農戶、公司加農戶等高效生產經營模式。第四，為加強對縣域經濟的協調與指導，有針對性地選擇一批典型縣作為發展縣域經濟的試點，研究制定財政、金融、稅收、投資等方面的相關政策，壯大縣域經濟。

（六）注重人與自然的和諧發展

促進經濟發展要遵循經濟規律和自然規律，少一點人定勝天，多一點順其自然。要確立空間均衡原則，注重區域的經濟分布、人口分布與資源環境的承載能力相適應。在生態脆弱地區，要退耕還林，實行“退人還林”；在洪水頻發地區，要加強工程措施，實行“人退水進”；各地區在加快經濟發展的同時，要為后代人保留必要的生活和發展空間。