地方政府經(jīng)濟(jì)行為短期化的體制性根源

轉(zhuǎn)變政府職能是政府管理體制改革的一個(gè)重要方面。作為政府，中央政府與地方政府有共性的一面，也有差異的一面。其中一個(gè)最大的差異是前者考慮社會(huì)總體利益，后者關(guān)注局部利益。這種利益格局使歷次宏觀調(diào)控都多少有一些地方與中央博弈的味道。這里不能簡(jiǎn)單地講地方政府這種做法對(duì)還是不對(duì)，應(yīng)當(dāng)看到，它是在既定的規(guī)則約束條件下追求利益最大化。從這個(gè)角度看，如果要轉(zhuǎn)變政府職能，最有效的方法莫過于修改這個(gè)約束條件，或者說是游戲規(guī)則。可以預(yù)見，當(dāng)?shù)胤秸媾R的體制環(huán)境發(fā)生改變的時(shí)候，其行為方式必將隨之變化。為了深入分析這個(gè)問題，我們有必要首先研究一下目前地方政府面臨著一個(gè)什么樣的體制環(huán)境。下面，筆者將沿循三條線索來構(gòu)筑一個(gè)分析地方政府經(jīng)濟(jì)行為的框架。

一、分析框架

（一）縱向政府間直接的委托——代理關(guān)系

在對(duì)地方公共政策制定過程的觀察中，筆者認(rèn)為以下兩點(diǎn)是存在的：一是地方人大尚未對(duì)同級(jí)政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和制約；二是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行政首腦的任免有比較大的發(fā)言權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中這種代理關(guān)系導(dǎo)致了以下兩個(gè)后果：一是納稅人和公共產(chǎn)品受益人往往不能對(duì)地方政府進(jìn)行有效地監(jiān)督和約束；二是由于縱向政府間信息傳遞鏈條過長(zhǎng)，代理人（地方政府）有足夠的能力控制“私人信息”和轄區(qū)“自然狀態(tài)”信息。這種信息不對(duì)稱造成了代理人行為的機(jī)會(huì)主義變異。

在目前的行政體制下，下級(jí)政府實(shí)際上面對(duì)的是一個(gè)多任務(wù)委托合同，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、就業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收等等。從純技術(shù)性角度看，作為委托人的上級(jí)政府對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字和總量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)要比實(shí)地調(diào)研成本小得多，對(duì)現(xiàn)時(shí)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的統(tǒng)計(jì)也要比考察其潛在的發(fā)展能力容易得多，因此，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，上級(jí)政府經(jīng)常會(huì)把GDP總量、稅收增長(zhǎng)率、就業(yè)率等作為評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲地方官員的主要依據(jù)。在這種政績(jī)考核的壓力下，地方政府有足夠的動(dòng)力利用信息傳遞鏈條過長(zhǎng)這一優(yōu)勢(shì)對(duì)上級(jí)政府隱蔽信息。在鐵本事件中，這種現(xiàn)象表現(xiàn)為市級(jí)向省級(jí)隱蔽信息，而省級(jí)向中央政府隱蔽信息。前者如常州高新區(qū)管委會(huì)將4個(gè)合資公司的建設(shè)工程拆分為12個(gè)項(xiàng)目。這12個(gè)項(xiàng)目沒有實(shí)際建設(shè)內(nèi)容，主要目的是為了化整為零，向省國土部門申報(bào)項(xiàng)目用地。后者如由于省級(jí)審批權(quán)限每次不能超過35公頃，因此江蘇省國土廳于兩日內(nèi)分42個(gè)批次批準(zhǔn)了常州市2.1萬畝農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用，其中14個(gè)批次涉及的土地與鐵本項(xiàng)目設(shè)計(jì)用地面積和位置完全相同。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，這種縱向政府間信息傳遞扭曲問題已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的不良后果，比如政府間層層上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在大量的信息失真現(xiàn)象以及中西部貧困地區(qū)普遍存在的“財(cái)政空轉(zhuǎn)”問題等等。如果單純站在代理人（下級(jí)政府）的角度來看，在同級(jí)人大監(jiān)督“缺位”的情況下，經(jīng)過成本——收益計(jì)算的最佳“對(duì)策”是拿出主要精力用于上級(jí)政府易于觀察的“政績(jī)指標(biāo)”，例如高標(biāo)準(zhǔn)的市政建設(shè)和大型的工業(yè)項(xiàng)目等等。在這個(gè)博弈過程中，那些“政治失語”的弱勢(shì)群體（例如被征地的農(nóng)民）的利益則很可能被忽略，在鐵本事件中，那些住在水泥管和浮船中的失地農(nóng)民的情形證實(shí)了這一點(diǎn)。

（二）地方政府面臨的相對(duì)“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境

首先談一下“模糊產(chǎn)權(quán)”。本文中的“模糊產(chǎn)權(quán)”是指由于市場(chǎng)環(huán)境的變化，新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束由于沒有得到最終控制權(quán)的及時(shí)、明確地界定從而處于“開放狀態(tài)”，進(jìn)而成為被競(jìng)相攫取的“公地”，這種產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象被定義為“模糊產(chǎn)權(quán)”。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，比如某城市郊區(qū)的一塊耕地，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，屬于農(nóng)村集體所有，它的產(chǎn)權(quán)在某種意義上存在“虛置”，因此是“模糊”的，但當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不容許其通過任何方式用于贏利性用途，而只能采取國家劃撥的方式在國有或集體經(jīng)濟(jì)組織中流動(dòng)，因此這種“模糊”的產(chǎn)權(quán)安排并沒有造成直接的效率損失和“濫用”。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于靠近城市的特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，這塊耕地就很可能產(chǎn)生了被用來進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等盈利性可能，從而出現(xiàn)了盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束，在這些新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束得不到及時(shí)、明確界定的情況下，它處于“開放狀態(tài)”。按照我國現(xiàn)行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”這部分資源的行為主體就是各級(jí)地方政府，其獲利邏輯是“低價(jià)征用后高價(jià)賣給開發(fā)商而從中賺取價(jià)差”。

近年來，各級(jí)地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，競(jìng)相建設(shè)各級(jí)、各類開發(fā)區(qū)，從而開始了新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”。導(dǎo)致這種土地管理混亂的深層次原因在于，目前的土地征用制度和土地產(chǎn)權(quán)制度有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等價(jià)交換的內(nèi)在邏輯，名義上的土地集體所有，在實(shí)際上構(gòu)成了土地所有權(quán)的虛置。在地方政府“經(jīng)營城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一屆政府的任期則是3—5年，這就很可能會(huì)誘發(fā)強(qiáng)烈的“政績(jī)”沖動(dòng)和短期行為。壟斷的征地權(quán)極易被拿到市場(chǎng)上換取超額壟斷利潤，這是典型的政府機(jī)會(huì)主義行為。必須指出的是，農(nóng)民在土地征用中始終處于弱勢(shì)地位，失去了必要的討價(jià)還價(jià)的基本權(quán)利。壟斷的政府征用土地制度勢(shì)必造成土地被濫用的后果，這是我國現(xiàn)行土地征用制度設(shè)計(jì)中的嚴(yán)重缺陷。

其次談一下“預(yù)算軟約束”。轉(zhuǎn)型期財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”。財(cái)政壓力以及地方政府間的激烈競(jìng)爭(zhēng)使地方政府千方百計(jì)通過各種可能的途徑籌集資金，在合法的融資渠道不暢的情況下，地方政府進(jìn)行了大量變通方式的隱性融資，并積累了巨額債務(wù)。但是，由于中央政府本身目標(biāo)的多元化（比如社會(huì)穩(wěn)定優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展）導(dǎo)致其無法有效甄別地方政府的具體責(zé)任，最終結(jié)果是地方政府熱衷于攫取國有銀行的“金融租金”，這有點(diǎn)類似于與中央政府爭(zhēng)奪鑄幣稅。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能借債，預(yù)算不允許有赤字，各級(jí)地方政府實(shí)行的是“以收定支”的平衡預(yù)算。但在地方財(cái)政不能滿足正常支出的情況下，地方政府便采取了各種變通方式舉債融資。目前，各級(jí)地方政府舉債的通行做法是成立各種從事城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資和經(jīng)營管理的城市建設(shè)投資公司。主要有兩類：一類是完全由財(cái)政出資成立的非經(jīng)營性國有投資公司，實(shí)行收支兩條線的資金管理體制，融資由財(cái)政擔(dān)保，償債依賴財(cái)政。第二類為政府控股的經(jīng)營性公司，有一定的經(jīng)營收入，但收入來源以財(cái)政撥款為主。這種投資公司使地方政府在某種意義上，突破了“裁判員”的身份限制，直接成為參與市場(chǎng)博弈的“逐利主體”。

第二，我國《擔(dān)保法》規(guī)定，除國家規(guī)定的需地方財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政不能向國內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。即從法律上講，目前我國地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效擔(dān)保。但在實(shí)踐中，這種明保或暗保行為比比皆是。

這種暗箱操作的地方舉債有巨大的隱患：一是沒有規(guī)范的制度安排限制地方政府的舉債規(guī)模。一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負(fù)債額度的情況下，這種償還責(zé)任對(duì)舉債者（地方官員）來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”，它不但會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的無限膨脹，還有可能引致巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。這種償債“軟約束”也正是由各級(jí)地方政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張屢禁不止的強(qiáng)勁動(dòng)力。二是沒有規(guī)范的制度安排統(tǒng)計(jì)地方政府的舉債數(shù)量。幾乎所有地方政府舉債都是多頭進(jìn)行。有的是政府直接運(yùn)作，有的是通過財(cái)政、發(fā)改委等部門運(yùn)作，還有的是通過政府所屬的投融資機(jī)構(gòu)運(yùn)作，更有甚者是由政府為國有企業(yè)集資和借債出面擔(dān)保。多元化舉債規(guī)模失控，地方政府或有債務(wù)就會(huì)急劇膨脹。

（三）過度的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

從總體上講，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的后果主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是客觀上有利于公共物品的有效供給。二是為制度創(chuàng)新提供了動(dòng)力和環(huán)境。第三個(gè)后果正在逐漸受到人們的重視，那就是地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致本來應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)的資源被扭曲配置，同時(shí)，“同歸于盡”式的競(jìng)爭(zhēng)也使得地方政府反而無力提供本應(yīng)提供的公共產(chǎn)品。這種現(xiàn)象已經(jīng)引起人們對(duì)財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的質(zhì)疑。

目前，地方政府在很大程度上還是“逐利主體”而不僅僅是規(guī)則的制定者。換句話說，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常表現(xiàn)為對(duì)“預(yù)算軟約束”和“模糊產(chǎn)權(quán)”資源的爭(zhēng)奪和攫取。在開發(fā)區(qū)熱潮中，招商引資成為各級(jí)地方政府的第一要?jiǎng)?wù)，因此各地政府紛紛出臺(tái)了各種優(yōu)惠政策，如果簡(jiǎn)單地把這些優(yōu)惠政策歸結(jié)為“制度創(chuàng)新”或者是“制度競(jìng)爭(zhēng)”，則會(huì)很容易掩蓋問題的實(shí)質(zhì)。目前的“通行”的優(yōu)惠政策大致可以歸結(jié)為兩類：土地優(yōu)惠和稅收返還。各地經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠讓利實(shí)際上是地方財(cái)政對(duì)區(qū)外投資企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，其后果是國有資源的無償轉(zhuǎn)讓。

首先分析一下招商引資中的土地優(yōu)惠政策。當(dāng)前，地區(qū)與地區(qū)之間、城市與城市之間、一個(gè)地區(qū)或城市內(nèi)部不同區(qū)段之間、甚至村與村之間，招商引資競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈。如果其它條件相同，某一地方政府不降低土地成本，就不能吸引外部投資；而降低土地成本就有可能引致其它地方政府進(jìn)一步降低土地成本，這就是降低土地成本的“囚徒困境”。因此，一個(gè)地區(qū)只要降低土地成本，甚至敢于突破政策法律底線，就能產(chǎn)生強(qiáng)烈的“示范效應(yīng)”。其最后的結(jié)果往往是農(nóng)地被“低價(jià)”征收，投資商獲得額外利潤，地方政府實(shí)現(xiàn)了“政績(jī)顯示”。

其次是稅收返還的優(yōu)惠政策。上文中提到，在政府間競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府經(jīng)常陷入降低稅率和提高公共服務(wù)水平的“兩難”選擇。降低稅入則沒有足夠的財(cái)力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，然而嚴(yán)格稅收征管則有可能導(dǎo)致投資企業(yè)的“用腳投票”。那么，為什么許多經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)在招商引資時(shí)還可以“慷慨”地進(jìn)行財(cái)政讓利和稅收返還呢？從大數(shù)上算，基礎(chǔ)設(shè)施投資總額減去財(cái)政收入就是地方政府債務(wù)。在“本屆借債下屆還錢”的機(jī)會(huì)主義傾向下，“理性”的地方政府有足夠的動(dòng)力積累起更加龐大的政府債務(wù)。

客觀地講，在存在地方分權(quán)的國家中，地方政府都會(huì)面對(duì)稅收和公共服務(wù)水平的“兩難選擇”。這種“兩難選擇”實(shí)際上有利于公共物品的有效供給，以及為制度創(chuàng)新提供動(dòng)力。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期相對(duì)“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境中，這種競(jìng)爭(zhēng)則更多地表現(xiàn)為地方官員的政治晉升錦標(biāo)賽和地方政府對(duì)“公地”資源的攫取和爭(zhēng)奪。

二、對(duì)該框架的評(píng)價(jià)

綜上所述，筆者圍繞三條線索構(gòu)筑了一個(gè)分析地方政府經(jīng)濟(jì)職能的框架。

第一條線索討論的焦點(diǎn)是委托人（中央政府）與代理人（地方政府）之間的信息傳遞扭曲問題。這一條線索主要分析的是縱向政府間的分權(quán)和集權(quán)效率問題。

第二條線索主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期我國相對(duì)“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境進(jìn)行分析。對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定直接關(guān)系到資源的配置問題，因此這一條線索實(shí)際上主要分析的是政府與市場(chǎng)之間的界限問題。

第三條線索討論政府間競(jìng)爭(zhēng)。其暗含的意義是：競(jìng)爭(zhēng)本身沒有錯(cuò)，主要是看在一個(gè)什么樣的體制環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)，這是問題的關(guān)鍵。

政府間問題包括縱向政府間關(guān)系和橫向政府間關(guān)系兩個(gè)方面，前者表現(xiàn)為上下級(jí)政府間的委托——代理關(guān)系，后者表現(xiàn)為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。要處理好政府間的問題，首先必須處理好政府與市場(chǎng)之間的問題。政府與市場(chǎng)之間的問題實(shí)際上是一個(gè)排他性產(chǎn)權(quán)的界定問題。如果產(chǎn)權(quán)問題沒有解決好，政府間問題不可能得到有效地解決。在一個(gè)相對(duì)“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境中，所謂的集權(quán)與分權(quán)，實(shí)際上只是決定了誰（中央政府還是地方政府）有權(quán)力來配置本應(yīng)由市場(chǎng)自發(fā)配置的那部分資源（在本文中表述為“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”的那部分資源）；在這種情況下，所謂的政府間競(jìng)爭(zhēng)也只能是加劇了對(duì)“公地”的攫取和濫用。因此，我們必須首先“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境，然后再來規(guī)范政府間關(guān)系（無論是縱向的還是橫向的）。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）